II SA/Sz 586/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-21	
Data wpływu	2023-06-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Marzena Iwankiewicz /przewodniczący/
Wiesław Drabik	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2201;  art. 4 pkt 7 i 9, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 88;  par. 2 pkt 4; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do  międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Tekst mający znaczenie dla  EOG).	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu w dniu 24 kwietnia 2021 r. kontroli drogowej, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 22 czerwca 2021 r., nr [...] nałożył na stronę postępowania - U. T. M.-T. z siedzibą w K. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawą ustalenia kary w powyższej wysokości było stwierdzenie naruszeń w postaci:

- wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus,

- wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia,

- niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument.

Strona, działając poprzez pełnomocnika, złożyła odwołanie domagając się o uchylenia decyzji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z 14 kwietnia 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem popełnienia naruszeń z lp. 2.1.1 oraz 1.12 załącznika nr 3 do utd.

W uzasadnieniu powyższej decyzji po przywołaniu przepisów mających zastosowanie w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że przy wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych nie ma obowiązku wykonywania ich tylko autobusami, przewóz ten ma charakter niepubliczny, a przy niewielkiej liczbie osób, do których jest kierowany, wykonywanie go autobusem byłoby niecelowe. Tym samym uznano, że w niniejszym postępowaniu nie było zasadnym wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 2.4 załącznika nr 3 utd sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 5000 zł.

Organ odwoławczy dopatrzył się natomiast podstaw do nałożenia kary pieniężnej za naruszenia określone w:

- lp. 2,1,1 załącznika nr 3 do utd w postaci wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia (8.000 zł),

- lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd (500 zł).

Organ wyjaśnił, że organ I instancji prawidłowo uznał przewóz z dnia kontroli za przewóz regularny specjalny. W myśl art. 4 pkt 9 utd przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją przewóz regularny specjalny kierowany jest do określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Nie jest to przewóz ogólnodostępny, bowiem nie mogą z niego skorzystać osoby, które nie należą do uprzednio określonej przez przewoźnika grupy osób. Za taki przewóz należy uznać usługi polegające na przewozie określonej kategorii pasażerów, w określnych odstępach czasu i po określonych trasach. Ponadto pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki za ustaloną opłatą. Przy czym dla uznania przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 9 utd, to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Natomiast zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności. W myśl art. 18 ust. 1 utd, wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 utd wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu. Stałe, systematyczne wykonywanie przewozów uczniów na określonej trasie, za odpłatnością określoną w umowie z organizatorem przewozów, w określonych z góry odstępach czasu (na podstawie uzgodnionego rozkładu jazdy) stanowi przewóz regularny specjalny. Dla takiej kwalifikacji przewozu nie jest w takim przypadku konieczne wystąpienie wszystkich warunków przewozu regularnego. Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów.

W ocenie organu ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym. Przewóz był przewozem wykonywanym regularnie i była przewożona konkretna grupa osób (dzieci niepełnosprawne wraz z opiekunem). Kierująca pojazdem do protokołu zeznała, że przewozy są wykonywane codziennie od poniedziałku do piątku, konkretną trasą i w ustalonych godzinach. Zapisy okazanej przez przedsiębiorcę umowy z dnia 18 grudnia 2020 r. na przewóz niepełnosprawnych uczniów z miejsca ich zamieszkania do Niepublicznego Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w K. i z powrotem są spójne z zeznaniami świadków i ustaleniami poczynionymi przez kontrolujących. W rozpatrywanej sprawie strona systematycznie, od poniedziałku do piątku, przewozi wyłącznie dzieci niepełnosprawne — uczniów do Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczo-Opiekuńczych w N. T. i z powrotem. Przewozy, zgodnie z umową zawartą z Urzędem Miasta B., wykonywane są codziennie w dni nauki szkolnej od 4 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Z treści oświadczenia kierującej złożonego do protokołu jednoznacznie wynika, że przewozy odbywają się o wyznaczonych rozkładem godzinach. Przewóz nie traci zaś charakteru przewozu regularnego specjalnego w przypadku modyfikowania godzin przewozu, co poparto stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w wyroku 10 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 80/14).

Nadmieniono, że strona rozpoczęła przewozy regularne specjalne w dniu 4 stycznia 2021 r. i do dnia 28 kwietnia 2021 r. nie złożyła wniosku o wydanie jej stosownego zezwolenia. A zatem przyczyną powstania naruszenia nie była sytuacja niezależna od przedsiębiorcy, lecz świadome uchybienie przepisom.

Jeśli chodzi o naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy w dokument o którym mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, organ wyjaśnił, że kierująca nie okazała do kontroli wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wypisu z licencji ani zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób. Dopiero już w trakcie kontroli przedsiębiorca przekazał kontrolującym przesłane elektronicznie i wydrukowane dokumenty, tj.: licencję, certyfikat kompetencji zawodowych oraz umowę zawartą z Urzędem Miasta B..

Nadmieniono, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 utd kierowca wykonując transport drogowy jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji - nie potwierdzony wydruk jaki podczas kontroli przedłożyła strona. Tym samym organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł stosownie do treści art 92a ust. 1,3 i 7 pkt 1) utd i lp. 1.12 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Pismem z 22 maja 2023 r. strona skorzystała z prawa wniesienia skargi na powyższą decyzję do sądu administracyjnej, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

(a) rażące naruszenie treści art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,

(b) naruszenie treści art 7 Kpa oraz art 77 § 1 w związku z art. 4 pkt 9 utd poprzez wadliwe określenie typu i charakteru przewozu drogowego,

(c) naruszenie art. 8 Kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

(d) istotne naruszenie art. 35 § 1-3 Kpa poprzez nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i kilkukrotne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy administracyjnej,

Zdaniem skarżącego stanowisko organu prowadzące do konkluzji, iż przewóz 4 niepełnosprawnych dzieci i ich odbiór spod domu powinien być wykonywany pojazdem w ramach linii regularnej specjalnej świadczy albo o całkowitym niezrozumieniu zasad przewozu osób niepełnosprawnych do placówek rehabilitacyjnych, albo wręcz o celowym wprowadzaniu strony w błąd odnośnie istnienia pozornego obowiązku uzyskiwania na taki rodzaj przewozu jakichkolwiek dodatkowych zezwoleń. Wykonywanie przewozów zleconych przez Miasto B. w ramach linii regularnej specjalnej jest prawnie technicznie niemożliwe z następujących powodów:

1. Usługa polega na odbiorze dzieci niepełnosprawnych z adresu ich zamieszkania (podjeżdżanie bezpośrednio pod dom ze względu na niepełnosprawność pasażera), bez korzystania z jakichkolwiek przystanków komunikacji publicznej,

2. Wymogiem zleceniodawcy jest wyposażenie pojazdu w specjalną rampę (platformę) załadunkową dla osób poruszających się z wykorzystaniem wózka inwalidzkiego; tego typu konstrukcje stosowane są wyłącznie w samochodach osobowych typu "bus", tj. pojazdach posiadających do 9 miejsc;

3. Zleceniodawca, tj. miasto B. nie wyznaczył jakichkolwiek przystanków w rozumieniu art 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, ani stałej trasy czy konkretnych godzin wykonywania przewozów, czasu załadunku / rozładunku itp. Z uwagi zatem na powyższe uzyskanie zezwolenia na realizację przewozów regularnych specjalnych jest niemożliwe, ponieważ z przyczyn obiektywnych strona nie ma możliwości przekazania organowi wydającemu zezwolenie danych, o których mowa w art 22 ust 4 utd. Strona nie ma możliwości określenia ani linii komunikacyjnej, ani tym bardziej przystanku, ani scharakteryzować grupy osób upoważnionej do korzystania z quasi-linii regularnej specjalnej. Umowa na przewóz nie dotyczy bowiem zdefiniowanej grupy osób jako zbiorowości (pracownicy, uczniowie, klienci itp.) z wyłączeniem innych osób (w rozumieniu definicji zawartej w art 4 pkt 9 utd), lecz ściśle określonych z imienia i nazwiska osób niepełnosprawnych wraz z opiekunami, w odniesieniu do transportu, których pojazd wymaga specjalnego przygotowania. Nadto przewozy regularne specjalne muszą odbywać się ściśle wg rozkładu jazdy, a brak możliwości ustalenia stałego rozkładu jazdy wyklucza możliwość uznania, że podmiot realizuje przewóz regularny.

Ponadto, zdaniem skarżącego, brak możliwości automatycznego zakwalifikowania każdego przewozu dzieci do kategorii linii regularnych specjalnych został potwierdzone wiele lat temu przez Ministerstwo Transportu - czego dowodzić ma dołączony do skargi wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Ś.. Jak wywiedziono w powyższym zakresie, skoro Ministerstwo potwierdza, że przewóz taki może być uznany jako okazjonalny, organ bez uzasadnionych przyczyn nie powinien zajmować odmiennego stanowiska, gdyż takie działanie organu administracji budzi uzasadnione zastrzeżenia strony co do pewności i jednoznaczności stanowionego w Polsce prawa. W takiej wątpliwej prawnie sytuacji organ winien zastosować przepisy art. 7a § 1 Kpa, zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje doczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego uchylająca decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ustalającą z związku z kontrolą drogową karę pieniężną w wysokość [...] zł i ustalająca w to miejsce karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy orzekając w sprawie uznał zasadność zarzutów odwołania co do braku podstaw nałożenia na stronę kary wykonywanie przewozu regularnego pojazdem innym niż autobus. Natomiast potwierdził zasadność nałożenia kary pieniężnej z uwagi na wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia oraz niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na decyzję organu odwoławczego strona nie kwestionuje co do zasady prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie niewyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty, natomiast kwestionuje prawidłowość ustalenia, iż kontrolowany przewóz następował w ramach przewozu regularnego specjalnego wskazując że powinien on zostać zakwalifikowany jako przewóz okazjonalny. Zatem osią sporu pomiędzy organem i skarżącym jest kwalifikacja przewozu co do jednej z powyższych grup. Ma to tyle istotne znacznie, że uznanie przewozu za okazjonalny czyniłoby niezasadnym twierdzenie o obowiązku posiadania zezwolenia.

W art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 z późn. zm., powoływanej jako u.t.d.) zawarto następującej definicje:

- pkt 7) przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 8);

- pkt 9) przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób;

- pkt 10) przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km;

- pkt 11) przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego;

W trakcie kontroli przedsiębiorca przekazał kontrolującym umowę nr [...] zawartą z Urzędem Miasta B. na wykonywanie przewozu niepełnosprawnych uczniów z miejsca ich zamieszkania do Niepublicznego Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w K. i z powrotem.

W umowie tej zobowiązał się do wykonywania powyższych przewozów od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni przypadających na dni wolne od zajęć szkolnych w okresie od 4 stycznia 2021 r. (§1 umowy) W ramach przyjętych obowiązków do wykonawcy należało w szczególności podstawienie pojazdu w miejscach zamieszkania niepełnoprawnych uczniów w godzinach uzgodnionych z Zamawiającym (tj. Gminą); przewóz poranny ok 8 i popołudniowy nie później niż o godz. 15.00 (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy). Strony umowy ustaliły też cenę jednostkową za jeden przejazd ([...] zł) oraz maksymalne wynagrodzenie za czas umowy ([...] zł, tj. 220-krotność stawki jednostkowej).

Jak wynika z zeznań kierowcy (K. S.) złożonych w toku kontroli, w ramach realizacji powyższej umowy od 4 marca 2021 r. wykonywała ona przewóz regularny trójki dzieci wraz z opiekunką, regularnie od poniedziałku do piątku. Przejazdy odbywały się dwa razy dziennie w godzinach 7:50- 8:30 oraz 13:45-14:30. Przejazd rozpoczynał się o godz. 7:50 pod wskazanym adresem w B. gdzie zabierana była pierwsza dziewczynka, następnie spod kolejnego adresu zabierana była druga dziewczynka, trzecią dziewczynkę zabierana spod jeszcze innego adresu. Dzieci z B. jechały do szkoły. Powrotne kursy rozpoczynały się zawsze o tej samej porze czyli o 13:45, począwszy od szkoły, w kolejności odwrotnej niż przy kursie porannym. Na tej linii mogły się przemieszczać tylko ściśle określone osoby czyli troje dzieci wraz z opiekunką.

Podczas kontroli przesłuchano w charakterze świadka także opiekunkę dzieci niepełnosprawnych, podróżującą z nimi na trasie z domu do szkoły w K. . Oświadczyła ona, że przedmiotowe przewozy dzieci były wykonywane od stycznia 2021 r. Potwierdziła także przywołaną wyżej trasę przejazdu i godziny wykonywania przewozu dzieci.

W ocenie Sądu powyższe dowody były wystarczające do uznania, iż poddany kontroli przewóz w istocie miał charakter przewozu regularnego specjalnego nie zaś przewozu okazjonalnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zawarta w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym definicja legalna przewozu okazjonalnego, nie jest precyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym. Sięgając nawet pomocniczo do kryteriów charakteryzujących "przewóz okazjonalny" zawartych w przepisach prawa wspólnotowego, gdzie jak wynika z § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 561/2006 (Dz.U. UE. L. 2009. 300. 88, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1073/2009), zwrócić należy uwagę, że za "usługi okazjonalne" uznaje się "usługi", które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika.

Ponadto, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, iż zawarte w przepisach dotyczących transportu drogowego sformułowanie "przewóz okazjonalny" należy odczytywać zgodnie ze znaczeniem przymiotnika "okazjonalny", jako "odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, wywołany przez nią, dostosowany do niej" (Słownik języka polskiego, pod redakcją prof. dr Mieczysława Szymczaka, t. II, Warszawa 1998, s. 499). W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług przewozowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1361/06, publ. Lex nr 384423).

Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi też wątpliwości, że za przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, uznaje się przewóz dzieci do szkół (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13, z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14, z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1993/14, z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2452/13 (...). W wyrokach tych podkreślano, że dla uznania takiego przewozu za przewóz regularny specjalny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym., to jest przewidzianych dla przewozów regularnych. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób, w tym uczniów danej szkoły. Zmiana czasu czy trasy przewozu spowodowana potrzebami uczniów nie pozbawia takiego przewozu charakteru regularności, na co wskazuje się również w powyższym orzecznictwie."

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd, wskazując, że zgodnie ze wskazaną linią orzeczniczą - w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym - wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym rożni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Przez regularność należy rozumieć właśnie powtarzalność przewozów w z góry ustalonych przedziałach czasowych i określonymi trasami, nawet jeżeli te przedziały i trasy są w trakcie realizacji umowy konkretyzowane lub korygowane. O tej powtarzalności (regularności) przewozów przesądza wykonywanie przewozów według ustalonego harmonogramu. Przewozy incydentalne (za takie należy uznać przewozy okazjonalne) będące przeciwieństwem przewozów regularnych, ze swej istoty nie są wykonywane według jakiegokolwiek harmonogramu (tak w wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 80/14).

Należy też zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku NSA z 12 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 305/14), że z uwagi na niepubliczny charakter przewozu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym) "nie jest to przewóz, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer, w konsekwencji przewóz taki nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy, że przewóz ten będzie odbywał się zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom - uczniom. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów. Chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu".

Wymóg regularności wykonywania przewozu specjalnego nie wyklucza przy tym możliwości zmiany czasu i trasy przewozu z uwagi na potrzeby uczniów (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12; z 14 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 927/14; z 29 października 2015 r., sygn. II GSK 1993/14; z 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1209/15). Stąd przedstawiona w odwołaniu i skardze argumentacja pełnomocnika skarżącego nie mogła odnieść skutku z uwagi na potwierdzenie na podstawie przywołanych wyżej dowodów charakteru przewozu tej samej grupy niepełnosprawnych uczniów na tej samej trasie w okresie kilku miesięcy.

Wbrew tezie skargi również "stanowisko Ministerstwa" nie daje podstaw do uznania racji. Po pierwsze nie sposób uznać dołączonej do akt sprawy publikacji w BIP gminy za oficjalne stanowisko Ministra Transportu. Brak jest też podstaw do uznania zasadności twierdzeń co do zasadności zastosowania w badanej sprawie art. 7a kpa, którego § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przede wszystkim, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie ma żadnych wątpliwości odnośnie naruszenia przez stronę przepisów utd, a tym bardziej nie ma wątpliwości odnośnie treści normy prawnej. Powyższy przepis może mieć zastosowanie tylko w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni przepisów, a ponadto dopiero wtedy, gdy kilka wyników wykładni przepisów prawa może - z obiektywnego punktu widzenia - zostać uznanych za prawidłowe. W takich okolicznościach zajdzie sytuacja, w której pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, które można usunąć, stosując jeden ze sposobów wykładni, a zasada przewidziana w art. 7a KPA wskazuje, któremu z nich organ powinien przyznać pierwszeństwo. "Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu" (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2017).

Błędne jest więc stanowisko skarżącego, że przedmiotowy przewóz nie wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym także z tej przyczyny, że prounijna wykładnia tego przepisu, uwzględniająca treść art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/2009 wskazujące, że świadczenie szczególnych usług regularnych - do których zalicza się m.in. przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej - nie wymaga zezwolenia zgodnie z rozdziałem III, jeżeli odbywa się na podstawie umowy pomiędzy organizatorem i przewoźnikiem.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że skarżący był zobowiązany posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym ważne na dzień kontroli drogowej. Ponieważ strona w dniu kontroli nie posiadała takiego zezwolenia, co zostało ustalone na podstawie informacji od strony i uzyskanych z Urzędu Miasta B., zatem przewóz był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów, a kara z tego tytułu została uznana w określonej przez ustawodawcę wysokości po należycie wnikliwym rozważeniu przez organ podstaw do istnienia o jej nałożenia.

Wbrew twierdzeniom materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla poczynienia ustaleń będących podstawą rozstrzygania a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone z poszanowaniem zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Jeśli chodzi natomiast o zarzut przewlekłości postępowania to nie mógł stanowić on podstawy do uwzględnienia skargi, przy czym należy dostrzec, iż w toku postępowania strona nie korzystała z przysługujących jej praw do kwestionowania wywodzonej przewlekłości.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.