Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy.

Burmistrz Gminy W. decyzją z [...] grudnia 1996 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Gminie W. przy ul. T., oznaczonych w ew. gruntów jako działki nr [...] w obrębie [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczona pod ulicę. Powyższa decyzja stała się ostateczna.

W dniu 31 października 2006 r. J. K., H. S., W. Z. i R. N. zwrócili się do Urzędu W. o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości położonej przy ul. T..

Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy T., wydzielony pod drogę, stanowiący działki ew.: nr [...] z obrębu [...] o pow. 248 m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr 21/11 z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wskazał, iż byli właściciele przedmiotowej nieruchomości podpisali porozumienie, w którym oświadczyli, że dobrowolnie rezygnują z odszkodowania.

Wojewoda [...], decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] uchylił w całości wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że zrzec się odszkodowania można wówczas gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

W dniu [...] maja 2009 r. zostały przeprowadzone rokowania pomiędzy Miastem W. a byłymi właścicielami dotyczące odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, które zakończyły się negatywnie. Strony nie doszły bowiem do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania. W związku z powyższym J. K., H. S., W. Z. oraz R. N. podtrzymali wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne w trybie administracyjnym.

Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie ul. T., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowa działka nie została w całości wydzielona pod drogę publiczną - jej część nie leży w pasie drogi publicznej. Działka nr [...] jest częściowo zagrodzona i w związku z tym grunt, na którym znajduje się przedmiotowa działka nie stanowi drogi ogólnodostępnej,

Wojewoda [...], decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że kwestia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonanego podziału nieruchomości, w tym wydzielenia działki pod budowę drogi, nie budzi wątpliwości w świetle ostatecznej i dotychczas niewzruszonej decyzji podziałowej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W., decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ew. nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że strona, zgodnie z treścią oświadczenia z [...] grudnia 1996 r., skutecznie zrzekła się odszkodowania za sporną nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: J. K. i H. S., W. Z. oraz R. N.. W ocenie odwołujących zrzeczenie się odszkodowania nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony nie zawarły umowy przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Jednocześnie podkreślili, że zrzeczenie się odszkodowania miało miejsce przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości obowiązywała ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, obowiązującym na dzień wydania decyzji z 20 grudnia 1996 r. przez Burmistrza Gminy W., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Do 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie wydano decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami, starej ustawy. Sprawy zatem, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do 31 grudnia 1998 r. muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy.

Podał, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Z przepisu tego wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

Art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a właściwym organem albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust 1 ustawy).

W związku z powyższym, roszczenie o odszkodowanie powstaje dopiero po nabyciu cech ostateczności przez decyzję podziałową. Nie jest zatem możliwe ustalenie bądź też zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie.

Podał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w wyniku którego powstały działki przeznaczone pod ulice, została wydana [...] grudnia 1996 r., zaś oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania zostało podpisane [...] grudnia 1996 r., a więc wtedy kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje bowiem dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną.

Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Miasto W. pismem z 11 lipca 2014 r. złożyło skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

art. 508 kc w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu miasta W. co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość w wyniku złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę;

art. 129 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość w sytuacji, gdy poprzedni jej właściciele skutecznie zrzekli się odszkodowania.

W ocenie skarżącego zrzeczenie się roszczenia o odszkodowanie dokonane w oświadczeniu z [...] grudnia 1996 r. było w istocie zwolnieniem z długu przyszłego. Zarówno bowiem wierzytelność, jak i dług mógł powstać dopiero z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, dopiero wtedy nastąpił skutek rozporządzający w postaci zwolnienia z długu W. jako ewentualnego płatnika odszkodowania.

Tym samym za nieprawidłowe i nieuzasadnione należało uznać przyjęcie przez Wojewodę [...], że zrzeczenie się odszkodowania w tej sprawie jest nieskuteczne. Zrzeczenie to (zwolnienie z długu przyszłego) spełnia bowiem wszystkie przesłanki określone w art. 508 kc, wierzytelność oraz osoba dłużnika zostały również w oświadczeniu szczegółowo określone.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wnioskodawcy złożyli wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu wydzielone w ramach podziału nieruchomości, które przeszły na własność gminy z mocy samego prawa, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Decyzja ta została wydana w dniu [...] grudnia 1996 r. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 10 ust. 5 powyższej ustawy stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odjęcie własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości również nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, jako zobowiązanie gminy (podmiotu publicznoprawnego) wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności działek gruntu z mocy samego prawa.

Nie zmienia takiego charakteru uprawnienia odszkodowawczego obowiązujący obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 659 ze zm.), mający zastosowanie w rozpatrywanej sprawie z mocy art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanego art. 98 ust. 3 wynika, że za działki gruntu wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Strony nie ustaliły wysokości odszkodowania. Oświadczenie strony z dnia [...] grudnia 1996 r. zrzekające się odszkodowania za nieruchomość nie mogło wywołać skutku w postaci nieodpłatnego przejęcia nieruchomości. Powołany powyżej przepis kategorycznie wskazuje, że za przejęte pod drogi publiczne nieruchomości przysługuje odszkodowanie.

Uznając prawo do zrzeczenia się odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne stwierdzić należy, że takie zrzeczenie się jest prawnie dopuszczalne dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, Lex nr 281387). Tym samym nie można uznać, że zachodzą przesłanki wyłączające możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Obowiązek zapłaty odszkodowania przewidziany w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest konkretyzacją obowiązku określonego w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zatem prawidłowe zastosowanie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniające treści płynące z Konstytucji RP, nakazuje przyjąć, że przesłanką konieczną i wystarczającą dla przyznania odszkodowania jest odjęcie prawa własności do nieruchomości.

Jeżeli istnieją ustawowe przesłanki do dokonania podziału nieruchomości, to organ zobligowany jest wydać decyzję o jego zatwierdzeniu i nie może uzależniać jej wydania od spełnienia dodatkowych warunków.

Reasumując wskazać należy, iż co do zasady istnieje możliwość zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Jednakże może to nastąpić dopiero wtedy gdy takie roszczenie powstaje, tj. po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy i w ramach uzgodnień przewidzianych w ust. 3 art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07).

W związku z tym dokonane w tym zakresie uzgodnienia między stronami, zanim została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, nie mogły mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza że żaden przepis dotyczący przesłanek podziału nieruchomości nie uzależnia jego dokonania od uzgodnień co do odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne.

Sprawa odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki gruntu na rzecz podmiotów publicznoprawnych, wydzielone przy podziale nieruchomości pod drogi publiczne, rozstrzygana jest ostatecznie decyzją administracyjną na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji uregulowanej w art. 508 kc.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych rozważań słuszne jest stanowisko Wojewody [...], który uchylił decyzję Prezydenta W. odmawiającą ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł prawidłowe wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, szczególnie w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie wyceny nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.