II SAB/Kr 7/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2026-01-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w rozpatrzeniu odwołania od decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku I. umarza postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącej; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SAB/Kr 7/26

UZASADNIENIE

12 sierpnia 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: "PINB"), w związku z decyzją kasatoryjną Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z 27 czerwca 2025 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej: "SM") od decyzji własnej z 10 stycznia 2025 r. –decyzją na bazie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej: "Pb"), znak: [...] - nakazał M. S. (właścicielowi lokalu, dalej: "skarżąca") usunięcie nieprawidłowego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. w zakresie lokalu mieszkalnego nr [...], który uległ znacznym zniszczeniom w wyniku pożaru i akcji gaśniczej przez wykonanie do 31 października 2025 r. robót budowlanych (1. usunięcie warstw podłogowych na płycie prefabrykowanej stropu przez skucie wylewki i następnie usunięcie warstw izolacyjnych; 2. rozebranie ścianek działowych gipsowych "Promonta"; 3. wypiaskowanie ścian nośnych żelbetowych i stropu (sufit w pomieszczeniu lokalu) i następnie poddanie torkretowaniu betonem B 200 o grubości 0,8 cm; 4. wykonanie nowych warstw podłogowych po oczyszczeniu górnej warstwy żelbetowej płyty stropowej na zbrojonej siatką 10/10 Ø 6 o grubości 3 cm; 5. odtworzenie ścianek działowych z materiałów lekkich).

8 września 2025 r. do MWINB wpłynęło odwołanie skarżącej (k. 9 a.a.).

20 października 2025 r. do MWINB wpłynęło ponaglenie skarżącej (k. 18 a.a.).

28 października 2025 r. MWINB przekazał ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2025 r. z powołaniem się na znaczną liczbę postępowań administracyjnych i zwiększenie liczby spraw przypadających na jednego pracownika spowodowane fluktuacją kadry (k. 19 i 21 a.a.).

31 października 2025 r. GINB stwierdził, że MWINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 24 listopada 2025 r. (k. 30 a.a.).

9 grudnia 2025 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa polegającej na "niewydaniu w sprawie odwoławczej rozstrzygnięcia z jej odwołania", zobowiązanie do wydania decyzji, przyznanie sumy pieniężnej (5000 zł) i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreśliła, że MWINB zna sprawę gdyż wydał decyzję kasatoryjną, a bezczynność nie jest incydentalna, albowiem poprzednio postępowanie odwoławcze trwało 4 miesiące. Wskazała, że rażąca opieszałość wywołuje u niej ogromne zdenerwowanie (w pożarze zmarł brat matki, a brak zakończenia postępowania uniemożliwia posprzątanie i remont lokalu oraz wprowadzenie się matki, podczas gdy czynsz należy płacić bez zmian).

22 grudnia 2025 r. MWINB ponownie orzekł kasatoryjnie (k. 46 a.a.).

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie albo umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Podniósł, że wydał obszerną i szczegółową decyzję, która wymagała czasochłonnej analizy dokumentacji technicznej i częściowo uwzględnia odwołanie. Dwumiesięczne opóźnienie nie jest drastyczne i nie wynikało ze złej woli, lecz ze znacznej liczby spraw, które w przypadku nadzoru budowlanego są skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy. Na jednego pracownika przypada średnio ponad 100 spraw. Przez wiele lat inspektorat borykał się z problemem rotacji i niedostatecznej liczby pracowników, co doprowadziło do spiętrzenia spraw. Obecny stan zatrudnienia nie pozwala na całkowitą likwidację zaległości i jednocześnie rozpatrywanie spraw bieżących w ustawowym terminie. W oparciu o posiadaną dokumentację techniczną, w szczególności ekspertyzę, możliwe jest wykonywanie robót porządkowych/remontowych celem usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego lokalu – zakres koniecznych robót został określony w ekspertyzie i w części niespornej co do adresata obowiązku możliwe jest ich realizowanie.

2 lutego 2026 r. skarżąca podniosła, że: 1) obie decyzje kasatoryjne były wydane po kilku miesiącach (łącznie postępowania odwoławcze trwały 8 miesięcy); 2) nie wniosła sprzeciwu od drugiej decyzji kasatoryjnej, bo oddalałoby to zakończenie postępowania, a wystarczyło, aby MWINB orzekł merytorycznie i rozdzielił obowiązek między nią a SM; 3) w R. mieszka z nią (wdową o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) 83-letnia matka o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i po operacji oczu, co wiąże się z kosztami dojazdu do lekarzy w K. przynajmniej raz w miesiącu; 4) stosuje się do decyzji, a nie do ekspertyz; 5) wielokrotnie pytała, czy może posprzątać lokal, ale kazano jej czekać na decyzję, natomiast teraz w odpowiedzi na skargę rzekomo jest to możliwe "w części niespornej co do adresata obowiązku", podczas gdy spór jest, bo pierwsze odwołanie wniosła SM, a drugie odwołanie wniosła ona sama.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność (art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "ppsa").

Należy zacząć od tego, jaka była szersza sekwencja wydarzeń: 1) PINB nałożył obowiązek wyłącznie na SM, 2) SM wniosła odwołanie, 3) MWINB orzekł kasatoryjnie z uwagi na to, że obowiązek należy częściowo nałożyć na SM i częściowo na skarżącą, 4) PINB nałożył obowiązek wyłącznie na skarżącą, 5) skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła: "Jednocześnie informuję, że jeżeli w postępowaniu odwoławczym nie zostanie wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w terminie miesiąca od wpływu odwołania to złożę ponaglenie (od wielu miesięcy opłacam czynsz a lokal nie nadaje się do zamieszkiwania). Sprawa była dwukrotnie rozpatrywana w organie I instancji będzie dwukrotnie rozpatrywana w II instancji", 6) MWINB ponownie orzekł kasatoryjnie, negatywnie oceniając "zmianę jedynie adresata wcześniejszego rozstrzygnięcia" przez PINB.

W świetle powyższego należy podkreślić, że skarga dotyczy "bezczynności w związku z niewydaniem w sprawie odwoławczej rozstrzygnięcia odwołania od decyzji [...] z dnia 12.08.2025", toteż Sąd nie mógł – jak to ujęła skarżąca – "patrzeć na działania organów nadzoru budowlanego kompleksowo (I i II instancja)", tj. od momentu wydania pierwszej decyzji PINB z dnia 10.01.2025. Sąd w przypadku skargi na bezczynność przed organem odwoławczym bierze pod uwagę tylko procedowanie przed tym organem.

Uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa (tu: rozpatrzenie odwołania od nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego lokalu), Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu i stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Skoro po wniesieniu skargi na bezczynność (9 grudnia 2025 r.), a przed dniem wyrokowania (19 lutego 2026 r.) MWINB rozpatrzył odwołanie (22 grudnia 2025 r.), to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Bezprzedmiotowe byłoby bowiem zobowiązywanie organu do uczynienia czegoś, co już uczynił (pkt I wyroku).

Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "kpa"). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) (art. 37 § 1 pkt 1 kpa).

Bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym, bez względu na ocenę stopnia złożoności sprawy, termin jej załatwienia nie może przekraczać miesiąca. Gdyby jednak termin ten okazał się w realiach konkretnej sprawy niewystarczający, organ odwoławczy może wskazać nowy termin, o czym jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Funkcją tego obowiązku jest to, aby strony nie pozostawały w stanie niepewności.

Odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy wpłynęło do MWINB 8 września 2025 r., toteż skarżąca mogła spodziewać się załatwienia sprawy do 8 października 2025 r., a tymczasem MWINB dopiero 28 października 2025 r., tj. osiem dni po wpływie ponaglenia, podjął pierwszą czynność procesową polegającą na wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. 22 grudnia 2025 r., tj. trzynastego dnia po wniesieniu skargi, MWINB podjął drugą czynność procesową polegającą na wydaniu decyzji. MWINB nie dotrzymał więc ani terminu wyznaczonego przez siebie (30 listopada 2025 r.), ani terminu wyznaczonego przez GINB wskutek rozpatrzenia ponaglenia (24 listopada 2025 r.). Doszło zatem do bezczynności w okresie od 9 do 27 października i od 25 listopada do 21 grudnia 2025 r. (pkt II wyroku).

Okoliczności organizacyjno-kadrowe, o których mowa w piśmie z 28 października 2025 r. i w odpowiedzi na skargę nie mogą uzasadniać przyjęcia, że organ nie dopuścił się bezczynności. Mogą natomiast – w połączeniu z okresem trwania bezczynności (47 dni) – przemawiać za tym, że bezczynność, której organ dopuścił się, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje wszak przesłanek orzeczenia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, więc musi to stanowić wynik oceny sądowej nawiązującej do okoliczności sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie bądź zwykłe naruszenie. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa uważa się za zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów. W okolicznościach tej sprawy wymagałoby to dłuższego okresu trwania bezczynności lub – wskazującego na lekceważenie skarżącej – braku jakichkolwiek aktywności i reakcji organu. Tego w sprawie nie stwierdzono, dlatego Sąd ocenił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

W przypadku uznania skargi na bezczynność za zasadną Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (art. 149 § 2 ppsa). Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki. Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do Sądu. Skarżąca zażądała przyznania sumy pieniężnej (5000 zł). Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Środek ten pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną wzmacniającą gwarancję terminowego załatwiania spraw, lecz także funkcję kompensacyjną. Choć ustawodawca nie zdecydował się na obligatoryjne zasądzanie sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie budzi wątpliwości, że negatywne odczucia związane z bezczynnością są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy przybiera ona postać kwalifikowaną ("rażące naruszenie prawa"). Istnieje wówczas silne domniemanie, że długotrwałe postępowanie powoduje szkodę moralną i konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty. O takim domniemaniu nie może być mowy na kanwie niniejszej sprawy, skoro Sąd – o czym była mowa wyżej – doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu rozpatrzenia odwołania bezczynność nie przybrała postaci kwalifikowanej. Dlatego też Sąd w pkt III wyroku oddalił skargę w tym zakresie.

W pkt IV wyroku Sąd zasądził od MWINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie odpowiadającej wpisowi od skargi na bezczynność organów administracji publicznej (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w zw. z art. 211 w zw. z art. 212 § 1 ppsa w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2021 r. poz. 535).