Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M.L.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie rozpoznania wniosku o przekazanie sprawy wg właściwości 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 9 sierpnia 2024 r.; 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. L. A. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni) – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 22 lipca 2025 r. na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosła w niej o:

1) zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa;

3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w najwyższej możliwej wysokości, tj. ok. 37.724,90 zł;

4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Wojewodzie zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, w postaci art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm. - dalej u.o.c.) poprzez niewydanie decyzji w terminie 60 dni od złożenia wniosku;

2) przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy przez okres dłuższy niż niezbędny.

W uzasadnieniu skargi Wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 1 sierpnia 2023 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami. Z przyczyn dla niej niezrozumiałych sprawa jej nie została załatwiona pomimo upływu tak długiego okresu. Zwróciła uwagę, że brak zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia jej wyjazd do rodziny mieszkającej poza granicami Polski. Podniosła, że organ nie ma podstaw do stosowania wobec niej art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm. - dalej u.p.o.u.).

W odpowiedzi na skargę z dnia 23 września 2025 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że wniosek obywatelki [...] wpłynął w dniu 1 sierpnia 2023 r., a jego braki formalne nie zostały uzupełnione. Wskazano następnie, że w dniu 9 sierpnia 2024 r. Skarżąca zwróciła się do Wojewody Śląskiego o przekazanie akt sprawy Wojewodzie Pomorskiemu, jako organowi właściwemu w sprawie. Następnie – jak zauważył Wojewoda – Skarżąca wystosowała ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (pisma z dnia 17 marca 2025 r. i 15 sierpnia 2028 r.), które nie zostały mu przekazane. Jako podstawę tego zaniechania wskazano art. 37 § 3a k.p.a. w związku z art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u. Wojewoda zaznaczył, że pismem z dnia 19 września 2025 r. sprawa została przekazana Wojewodzie Pomorskiemu zgodnie z prośbą Skarżącej.

W dalszej kolejności – po przedstawieniu chronologii postępowania – odnosząc się do zarzutów skargi powołał się na art. 112a u.o.c., który stanowi lex specialis w stosunku do k.p.a. i wynika z niego, że decyzję w sprawie zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, ale termin ten biegnie nie od daty wpływu wniosku, lecz dopiero od zaistnienia jednego ze zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 u.o.c. Dalej organ przywołał stanowisko Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, w którym zanegowano stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.) tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy przybyli na terytorium RP po dniu 24 lutego 2022 r. Uzasadniono to tym, że oba te przepisy, w przeciwieństwie do znacznej większości pozostałych przepisów u.p.o.u., posługują się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia, zawartej w art. 3 pkt 2 u.o.c., a nie pojęciem "obywatel Ukrainy". Jak wskazano dalej, przedmiot regulacji u.p.o.u. nie zamyka się tylko w sprawach określonych w art. 1 ust. 1 u.p.o.u. Ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla załatwiania spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów (art. 100c i art. 100d u.p.o.u.) uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oraz masowego napływu cudzoziemców. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców stoi na stanowisku, iż przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. powinny być wykładane w sposób, który prowadzi do wniosku, że ich zakresem objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców, a nie tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy.

Wobec tego Wojewoda wyraził pogląd, że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, a także wyłączono stosowanie w tym czasie przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, to bezzasadnym są zarzuty tego dotyczące.

Niezależnie od tego organ wyjaśnił przyczyny długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy. Wskazał także na ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników.

Wskazał w tym zakresie przede wszystkim na wprowadzony stan epidemii, a następnie stan zagrożenia epidemicznego i na związaną z tym absencję chorobową pracowników. Ponadto zasygnalizowano, że wpływ na taki stan rzeczy mają również działania zbrojne na terenie Ukrainy i duży napływ ludzi uciekających przed wojną. Spowodowało to konieczność zaangażowania pracowników organu w działania informacyjne i koordynacyjne. Podniesiono także, że w związku z wojną nałożono na organ dodatkowe zadania związane z legalizacją pobytu cudzoziemców na terenie kraju.

Pismem z dnia 6 października 2025 r. Sąd wezwał pełnomocnika Skarżącej do sprecyzowania przedmiotu skargi pod rygorem, że w przypadku braku odpowiedzi uznana zostanie za skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie nierozpoznania wniosku o przekazanie sprawy według właściwości. Na wezwanie to pełnomocnik Skarżącej nie zareagował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego w sprawie wniosku cudzoziemca – Skarżącej o przekazanie jej sprawy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy do załatwienia według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu.

Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zajmując się tymi kwestiami wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze.

Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, LEX nr 3174081).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że skarga Wnioskodawczyni dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Podnieść również należy, że Skarżąca dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje jej pismo datowane na dzień 17 marca 2025 r.

W przedmiotowym przypadku termin załatwienia sprawy określa art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z nim organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 ). Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Nie może być mowy w tym przypadku o stosowaniu art. 112a ust. 1 u.o.c., gdyż określa on termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Tymczasem sprawa dotyczy rozpoznania wniosku o przekazanie sprawy według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu.

Organ wychodzi z założenia, że nie pozostaje w bezczynności z uwagi na treść art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 pkt 1 u.p.o.u. Z uregulowań tych wynika, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.). Ponadto w myśl art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., we wspomnianym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.p.o.u., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.

Wyjaśnić należy, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Otóż ustawodawca w przepisach tych wyraźnie wskazuje, że odnoszą się one do postępowań w sprawie udzielenia, zmiany lub cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest żadna z wymienionych kwestii. Otóż podanie Skarżącej dotyczyło przekazania sprawy organowi właściwemu do jej rozpatrzenie, tj. Wojewodzie Pomorskiemu, co było podyktowane zmianą miejsca zamieszkania Skarżącej.

Jedynie na marginesie należy podnieść, że nadzwyczajne okoliczności, których legły u podstaw wprowadzenia do porządku prawnego art. 100c i art. 100d u.p.o.u. nie mogły stanowić podstawy do przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.u. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.o.p. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II OSK 3155/24 -Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

O zasadności wystąpienia bezczynności organu świadczy to, że sprawa została przekazana do załatwienia według właściwości Wojewodzie Pomorskiemu dopiero pismem z dnia 19 września 2025 r., a więc po upływie ponad 13 miesięcy od daty wpływu wniosku Skarżącej w tym przedmiocie.

Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17).

Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że w okresie pomiędzy wpływem wniosku, a przekazaniem sprawy Wojewodzie Pomorskiemu nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Oznacza to, że wniosek nie został rozpatrzony przez ponad 13 miesięcy. Zwrócić należy uwagę, że tak długi okres procedowania nie mógł być podyktowany zawiłością sprawy. W tym miejscu należy dodać, że trudności kadrowe i organizacyjne organu, nie zwalniają go z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, LEX nr 3602248). Podkreślić część czynności została przeprowadzona już przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego.

Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd, organ przekazał pismem z dnia 19 września 2025 r. akta sprawy Wojewodzie Pomorskiemu celem załatwienia według właściwości wniosku Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącej w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części.

W skardze zostało także zawarte żądanie przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 37.724,90 zł. Żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20, LEX nr 3094928). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz Skarżącej, choć nie w żądanej wysokości. W kontekście okoliczności, które doprowadziły do zakwalifikowania bezczynności organu jako rażącej, Sąd uznał zasadność zasądzenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. W tej sytuacji odstąpiono od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zasądzeniu od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 5 sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz Skarżącej koszty postępowania w kwocie 597 zł, obejmujące wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, określone w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).

Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.