Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji finansowej; I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. M. złożyła skargę na czynność Burmistrza [...], polegającą na nałożeniu przez organ kontrolujący na skarżącą pismem z dnia 17.05.2021r., obowiązku dostarczenia do Urzędu Miejskiego w [...] pełnej dokumentacji finansowej potwierdzającej sposób wydatkowania otrzymanej dotacji w latach 2016, 2017 i 2018, w tym dokumentacji kadrowo - płacowej, a także potwierdzonego za zgodność z oryginałem wykazu transakcji finansowych dokonywanych na koncie należącym do A. M. S. C. (wyciąg z konta placówki) za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2018 r., w terminie 14 dni. Czynność ta zdaniem skarżącej narusza § 6 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 28 grudnia 2017r., nr XXXV/464/17 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny prowadzonym na terenie Gminy [...], trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zasadniczą formą kontroli jest wgląd do dokumentacji w kontrolowanej jednostce. Niezależnie od tego oczywiście kontrolujący może pobierać kopie dokumentacji. Uchwała nie przewiduje możliwości nałożenia na organ prowadzący przedszkole obowiązku dostarczenia pełnej, oryginalnej dokumentacji finansowej i dokumentacji kadrowo - płacowej do Urzędu Miasta (siedziby kontrolującego lub innego wskazanego przez niego miejsca). Podkreślono bezzasadność żądania potwierdzenia za zgodność wykazu transakcji finansowych na koncie, skoro dokumenty bankowe (stosownie do Prawa bankowego) mają walor oryginału. Z powołaniem się zaś na art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r., o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 2029 ze zm., zwana dalej "u.f.z.o.") podkreślono, iż nie ma podstaw do obciążania organu prowadzącego obowiązkiem dostarczenia całej ww. dokumentacji w dowolne miejsce wskazane przez kontrolującego, inne niż siedziba podmiotu kontrolowanego.

Wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż w świetle art. 36 ust.1 u.f.z.o, organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust.1). Wedle zaś ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkól, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji.

Zgodnie z § 6 ust.5 uchwały Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 28 grudnia 2017r., nr XXXV/464/17 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny prowadzonym na terenie Gminy [...], trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania, kontrolujący ma prawo:

1/ wstępu do kontrolowanej jednostki;

2/ wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania kopii dokumentów i innych materiałów w zakresie kontroli, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych;

3/ wglądu do list obecności i ich weryfikacji;

W związku z sytuacją epidemiologiczną organ podjął decyzje, aby osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mogły zapoznać się z wnioskowaną dokumentację w siedzibie organu. Decyzja ta podyktowana była przede wszystkim dobrem najmłodszych osób przebywających w placówce, tym bardziej, że M. M. prowadząca Niepubliczne Przedszkole A. M. "S. C.", dysponuje tylko małym pomieszczeniem, w którym znajduje się bardzo mały stolik, gdzie nie ma realnej możliwości, aby cztery osoby wyznaczone przez organ do przeprowadzenia kontroli mogły zachować dystans społeczny i swobodnie przeglądać dokumenty, czy też sporządzać kserokopie. Dodano także, iż pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. organ związku z wpłynięciem skargi na jego czynności podjął decyzję o wyznaczeniu kontroli w siedzibie kotrolującego zgodnie z deklaracją zawartą w skardze na czynności organu, "że wnioskowana dokumentacja jest dostępna w kontrolowanej jednostce i może być łatwo dostępna dla kontrolujących", wyznaczając termin na 17 czerwca 2021r. M. M. pismem z dnia 15 czerwca 2021r. wskazuje m.in., że z uwagi na krótki okres nie będzie w stanie przygotować całości dokumentacji. Działanie, jak i zachowanie skarżącej jednoznacznie wskazują na utrudnienia w przeprowadzenia kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wedle art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Skutkiem uwzględnienia skargi na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest stwierdzenie bezskuteczności czynności. Bezskuteczność czynności materialnotechnicznej oznacza, że jej dokonanie od chwili jej realizacji nie wywołało skutku prawnego, a zatem nie mogła ona wywołać następnych skutków prawnych w zakresie sytuacji jednostki (uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa). Podstawą do oceny zgodności z prawem aktu lub czynności, interpretacji jest naruszenie przepisów prawa materialnego, ale też naruszenie przepisów postępowania, wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a., polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Wskazane uchybienia prowadzą do zastosowania sankcji wzruszalności aktu lub bezskuteczności czynności.

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Nałożenie pismem z dnia 17.05.2021r., obowiązku dostarczenia do organu pełnej dokumentacji finansowej potwierdzającej sposób wydatkowania otrzymanej dotacji w latach 2016, 2017 i 2018, w tym dokumentacji kadrowo – płacowej, nie ma podstaw prawnych, stąd stwierdzono bezskuteczność tej czynności.

Z przepisu, jaki organ powołał w skarżonej czynności wezwania do dostarczenia w/w pełnej dokumentacji tj. art. 36 u.f.z.o, uprawnienie takie nie wynika. W myśl art. 36 ust. 1 powołanej ustawy organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32 (ust.1). Zgodnie z ust. 2 tego unormowania osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkól, o których mowa w art. 26 ust. 2 - także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji. Wedle brzmienia korespondującego z ust. 2 przepisu ust. 3 art. 36 przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli o udostępnienie tej dokumentacji. Przepisy te zatem niedwuznacznie wskazują, iż organ nie ma kompetencji do żądania przesłania pełnej prowadzonej dokumentacji do siedziby organu, a jedynie prawo wstępu do podmiotu kontrolowanego oraz wglądu do dokumentacji w ramach tego wstępu, zaś udostępnienie dokumentacji również następuje na miejscu kontroli.

Podobnie wedle § 6 ust.5 uchwały Rady Miejskiej w Żabnie z dnia 28 grudnia 2017r., nr XXXV/464/17 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych publicznym i niepublicznym przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom, w tym szkołom podstawowym, w których zorganizowano oddział przedszkolny prowadzonym na terenie Gminy [...], trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania tych dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia ich wykorzystania, kontrolujący ma prawo:

1/ wstępu do kontrolowanej jednostki;

2/ wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli, pobierania kopii dokumentów i innych materiałów w zakresie kontroli, z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych;

3/ wglądu do list obecności i ich weryfikacji.

Zatem zastosowana przez organ w ramach zaskarżonej czynności forma kontroli polegająca na obowiązku dostarczenia do organu pełnej dokumentacji finansowej potwierdzającej sposób wydatkowania otrzymanej dotacji w latach 2016, 2017 i 2018, w tym dokumentacji kadrowo – płacowej, nie ma podstaw prawnych, wszak nie mieści się w zakresie nadzoru określonego w w/w przepisach. Podnoszona przez organ sytuacja pandemii, czy innego rodzaju utrudniania kontroli, nie może być powodem przyznawania sobie uprawnień, jakie nie wynikają ściśle z przepisów prawnych. Organ ma w ramach przyznanych kompetencji uprawnienie do dyscyplinowania kontrolowanego podmiotu w przypadku nie wywiązania się z obowiązku udostępnienia dokumentacji w siedzibie kontrolowanego np. w formie wstrzymania płatności lub końcowego skutku w postaci wydania negatywnej dla strony decyzji rozstrzygającej kwestie rozliczenia dotacji. Natomiast nie można domniemywać dodatkowych uprawnień, jakie nie wynikają ściśle z przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie, sąd, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.