Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca),, Sędziowie sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska,, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi: N.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 1.500,00 zł (tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Przedmiotem skargi N. H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Sąd przyjął niżej wymieniony stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych przedłożonych przez Organ i stanowiska Strony. Strona w dniu 20.11.2018 r. złożyła stosowny wniosek wraz z dokumentami w przedmiocie: stron paszportu, umowy o pracę, CEIDG pracodawcy, załącznika nr 1, fotografii, oświadczenia o niezaleganiu w podatkach, nr pesel, umowy najmu mieszkania, decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt i pracę do 27 listopada 2020 r. z dnia 28.07.2017 r. wraz z decyzją zmieniającą, kartą pobytu, rozpatrzenia sprawy bez informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych. W dniu 06.02.2020 r. Strona stawia się w urzędzie Organu i składa odciski palców wraz z kopią stron paszportu, a 12 lutego 2020 r. Organ otrzymuje od Strony ponaglenie. W dniu 09.04.2020 r. Organ tworzy pismo, w którym wskazuje przewidywany termin zakończenia postępowania – 90 dzień przypadający po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczony w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni, a ponadto formułuje wezwanie do Strony, by w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego/stanu epidemii liczonego od tego, który obowiązywał jako ostatni dostarczyła oryginał informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub dokumentu zwalniającego z obowiązku posiadania oraz aktualne dokumenty potwierdzające, że cudzoziemiec ma zapewnione miejsce zamieszkania na czas pobytu w Polsce. Następnie 9 kwietnia 2020 r. Organ tworzy pismo do jednostek Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a 14 kwietnia 2020 r. w przedmiocie przekazania ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. W dniu 14.05.2020 r. wpływa do Organu odpowiedź na wezwanie, a 7 października 2020 r. Organ otrzymuje skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dniu 23.10.2020 r. Organ tworzy pismo z wezwaniem Strony o dostarczenie – oryginału/poświadczonej za zgodność kopii dokumentu, że ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce (w terminie 7 dni) z zastrzeżeniem, że jeśli Strona nie uczyni zadość wezwaniu Organ wyda decyzję w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Organ 13 listopada 2020 r. otrzymuje pisma Strony wraz z kopią umowy o pracę, zał. nr 1, kopią umowy najmu mieszkania, oryginał zaświadczenia właściciela mieszkania, a w dniu 15.04.2021 r. tworzy pismo o możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego wzywając równocześnie Stronę, by w terminie 7 dni dostarczyła potwierdzenie, że ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce wraz z potwierdzeniem posiadania ubezpieczenia zdrowotnego i oryginałem informacji starosty właściwego ze względu na wykonywanie pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych.

W skardze Strona sformułowała żądania o:

– stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie,

– zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i wydanie decyzji,

– przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł,

– skierowanie do rozpoznania bez rozprawy – w trybie uproszczonym,

– zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi Strona podnosi upływ ponad 22 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Organ w sprawie dokonuje, jedynie czynności, które zostają na Nim wymuszone.

W odpowiedzi na skargę Organ wnosi o jej oddalenie, argumentując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników Organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu sprawach naraz oraz odpływu pracowników merytorycznych i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na statystykę wpływu wniosków w latach 2018-2020. Organ nie zgadza się na przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia przepisów prawa. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej, Organ wskazuje na możliwość wyboru przez Sąd między grzywna, a sumą pieniężną. Jeśli zaś chodzi o samą kwestię sumy pieniężnej to nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkód w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie Organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien zostać oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę nie został załatwiony we właściwym terminie. Wojewoda przez okres ponad 16 miesięcy od daty wpływu wniosku do Organu nie podejmował żadnych czynności w sprawie, co jednoznacznie wskazuje, że zaistniała bezczynność Organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, wielokrotnie maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd jest świadomy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu 7 października 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z bierności Organu. O rażącym naruszeniu prawa w stwierdzonej bezczynności świadczy w szczególności wynikający z akt, stan sprawy - Strona czeka od 20 listopada 2018 r. na rozstrzygnięcie Organu, który nie wykazuje zainteresowania sprawą pomimo aktywności Strony i ignoruje zupełnie istnienie prawem przewidzianych terminów. Rażącym naruszeniem przepisów jest już nawet pierwsza "czynność" w sprawie podjęta po ponad 16 miesiącach od wpływu wniosku, w postaci pisma odsuwającego termin załatwienia sprawy w zasadzie na niedający się określić termin (90 dzień przypadający po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczony w zależności od tego, który obowiązywał jako ostatni). Takiej sytuacji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie Organu podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.

Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).

Na wniosek Strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Stronie sumę pieniężną w kwocie 1.500,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy Organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na terytorium obcego państwa. Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt V wyroku uwzględniając wartość wpisu od skargi.