Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009r. sprawy ze skargi S. w [...] na bezczynność Prezesa Sądu [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu [...] w [...] do udostępnienia skarżącemu S. w [...] w terminie 14 dni od doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...]sierpnia 2008r. albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, 2. zasądza od Prezesa Sądu [...]w [...] na rzecz S. w [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SAB/Bd 43/08

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Stowarzyszenie na Rzecz Praworządności i Ochrony Praw Człowieka w T., działając na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w T. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w T. za lata 2000 – 2008 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezes Sądu Okręgowego w T., poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, ponieważ informacje, których on dotyczy, nie mają charakteru informacji publicznych w związku z czym nie mogą być udostępnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując przepisy cyt. ustawy organ stwierdził, iż informację publiczną stanowi każda informacja związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, w zakresie wykonywania przez nie tych zadań. Na tej podstawie wywiedziono, że informacji publicznej nie stanowi treść protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu Okręgowego w T. Jest ono bowiem, zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98 poz. 10707, dalej u.s.p., jest odrębnym, autonomicznym i kolegialnym organem sądu współdziałającym z prezesem sądu i pełniącym w znacznym zakresie funkcję kontrolno - gwarancyjną w odniesieniu do funkcjonowania sądu, sędziów i zarządzeń prezesa. Z katalogu zadań kolegium określonym w art. 31 § 1 pkt. 1 - 12 u. s .p. wynika, że obejmuje on co do zasady opiniowanie spraw przedstawionych przez prezesa sądu oraz Ministra Sprawiedliwości, a zatem informacja zawarta w protokołach z posiedzeń kolegium odnosi się do zamierzonych działań i nie stanowi informacji o faktach ani nie służy realizowaniu zadań publicznych przez organ. Tego rodzaju dane w zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego w T, nie stanowią informacji publicznej i tym samym nie podlegają one reżimowi prawnemu u.d.i.p. Wobec powyższego brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Stowarzyszenie na Rzecz Praworządności i Ochrony Praw Człowieka zarzuciło Prezesowi Sądu Okręgowego w T. bezczynność wobec nie udzielenia informacji publicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, w związku z czym wniesiono o wyznaczenie organowi administracyjnemu dodatkowego terminu - 14 dni, na załatwienie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SAB/Bd 17/07, wskazując na zawartą w jego uzasadnieniu wykładnie przepisów w zakresie definicji informacji publicznej w świetle której złożone przez stronę żądania jest zasadnie .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Ponownie wywiódł, że do kategorii informacji publicznej, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 4 a u.d.i.p. zalicza się dokumenty urzędowe w rozumieniu ust. 2 ww. przepisu. Definicja dokumentu urzędowego obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy pochodzące od funkcjonariusza publicznego i skierowane do innego podmiotu (lub złożone do akt sprawy). Oznacza to ograniczenie dostępu do dokumentów wewnętrznych, tworzonych w ramach prac przygotowawczych następnie weryfikowanych czy też mających charakter opiniodawczy - niewiążący organ decyzyjny. Zdaniem Prezesa Sądu Okręgowego w T. taki charakter posiadają, protokoły z posiedzeń kolegium sądu, gdyż zawierają one dane o charakterze "roboczym" odnoszące się do określonych zamierzonych działań, o których mowa w art. 31 § 1 pkt. 1 - 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070), podejmowanych następnie przez właściwy organ sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem uzasadniony jest zarzut bezczynności Prezesa Sądu Okręgowego w T. polegającej na nie udostępnieniu skarżącemu Stowarzyszeniu na Rzecz Praworządności i Ochrony Praw Człowieka w T. informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. albo wydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji.

Kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej - p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności. W związku z tym podkreślenia wymaga, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z obowiązujących przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności; czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 K.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione.

Podkreślenia wymaga, że prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności takich organów władzy jak sądy, co w sposób jednoznaczny wynika z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Natomiast ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Zasady udzielania informacji publicznej normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo ogólna i szeroka definicja informacji publicznej.

Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawarte jest w przepisie art. 6 ustawy. I tak udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i innych podmiotach, wymienionych w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania (w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych), o danych publicznych, takich jak np. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności zaś aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz wskazanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).

Mając powyższe na względzie, sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że prawidłowa interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie, wymaga niekwestionowanego przyjęcia, że odnosi się on także do sądu jako organu władzy (art. 4 ust. 1 pkt 1), a obowiązek udostępnienia protokołów z posiedzeń Kolegium Sądu mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" cyt. ustawy. Jednocześnie uwzględnić należy, że w myśl art. 22 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), to prezes sądu kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz i jednocześnie pełni czynności z zakresu administracji sądowej. Ten więc organ właściwy jest do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej przez udzielanie informacji i wydawanie decyzji. Udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem w drodze czynności (art. 7, art. 10 - 11 i art. 13) lub w przypadku odmowy udostępnienia, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Sposób działania organu w przypadku czynności określa ustawa, a z jej uregulowania wynika, iż mają one charakter czynności materialno - technicznych, natomiast w przypadku decyzji, przepis art. 16 ust. 2 odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile więc sposób działania sądu jako organu władzy w zakresie orzekania regulują ustawy określające poszczególne procedury sądowe, to do spraw udostępniania informacji publicznej mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, a więc kompetencje do podejmowania czynności w tych sprawach będzie mieć nie cały sąd rejonowy lub okręgowy wchodzący w skład sądownictwa powszechnego, lub poszczególne składy orzekające, właściwe do wykonywania wymiaru sprawiedliwości przez rozpoznawanie spraw, lecz jedynie ten organ, który wykonuje czynności z zakresu kierowania i administrowania sądem (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1782/04, Internetowa Baza Orzeczeń NSA).

Biorąc zaś pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącą, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, uznać należy, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane i z chwilą wejścia jej w życie, jeżeli informacja ma charakter informacji publicznej, a domaga się jej udostępnienia podmiot nie będący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki charakter zdaniem Sądu mają również protokoły z posiedzeń kolegium oraz podejmowane przez nie uchwały. Jest to bowiem organ opiniodawczy działający na podstawie ustawy o ustroju sądów powszechnych. W związku z tym podjęte przez ten organ uchwały niewątpliwie mają charakter informacji publicznej. Taki sam walor zdaniem składu orzekającego posiadają również protokoły z posiedzeń tego organu. Stanu tego nie zmienia fakt, że większość wypowiedzi ma charakter opinii i nie wiąże organów podejmujących decyzje. Ustalenie czym kierowano się przy wypowiadaniu określonych poglądów może być bowiem bardzo istotna z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Dlatego też nie można przyjąć, że wnioskowane informacje nie są informacja publiczną, co nie oznacza oczywiście, że zostaną one udostępnione.

Taka wykładnia jest w ocenie Sądu zgodna z konstytucyjnym uregulowaniem dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej. Prawo to, jak wynika z art. 61 ust. 3 Konstytucji, nie ma charakteru absolutnego, gdyż może być ograniczone ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, oprócz odwołania się do ustaw szczególnych, sama wyznacza granice prawa do informacji. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tego aktu prawnego, prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (prawo do prywatności, podobnie jak prawo do informacji, jest prawem konstytucyjnym) lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust, 2 powołanej ustawy).

Zasadą jest więc, że udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W zależności zaś od treści dokumentu podlegającego udostępnieniu organ władzy publicznej zobowiązany do udostępnienia informacji ocenia, czy może on być udostępniony w całości, czy też z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zawarte w nim informacje przetworzyć.

Konkludując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia na Rzecz Praworządności i Ochrony Praw Człowieka w T. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w trybie i na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prowadząc postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2007 r. organ dokona przede wszystkim oceny, czy żądana przez stronę skarżącą informacja mieści się w przedmiotowych granicach informacji publicznej, następnie dokona kwalifikacji pod kątem występowania lub nie, negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończy sprawę, bądź to w formie czynności materialno - technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 u. p.s.a, § 2 ust. 1 i § 18 ust.1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej urzędu (Dz. U. Nr163, poz.1348 ze zm.).