Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 2394/24 w sprawie ze skargi "Fundacji W." w W. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 czerwca 2024 r. nr DRC-VIa.6643.38.2023.MLa w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz "Fundacji W." 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 3 kwietnia 2025 r., sygn. V SA/Wa 2394/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w W. (dalej zwanej skarżącą lub fundacją) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 czerwca 2024 r., nr DRC-VIa.6643.38.2023.MLa, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Centrum Projektów Polska Cyfrowa (zwanym dalej: "CPPC") z dnia 12 maja 2023 r. nr CPPC-D05B00-W01.411.2.5.5.2023/AC.

W stanie faktycznym sprawy fundacja zawarła z CPPC umowę o dofinansowanie projektu pn. "Sieć na kulturę w podregionie M. Łódź". W trakcie realizacji projektu fundacja przeprowadziła postępowanie ofertowe na zakup i dostawę sprzętu komputerowego dla gminnych samorządowych instytucji kultury, po przeprowadzeniu którego zawarła umowę z S. (zwaną dalej: "wykonawcą") na kwotę na kwotę 109 740 zł brutto.

W ramach kontroli ex-post projektu stwierdzono, że w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego fundacja sformułowała warunki naruszające zasadę konkurencyjności, bowiem wprowadziła wymóg, aby serwis sprzętu świadczony był przez organizację serwisową, mającą swoją placówkę serwisową na terenie Polski, w języku polskim. Zdaniem kontrolujących, tego rodzaju warunki były dyskryminujące, gdyż wprowadzały nieuzasadnione preferencje krajowe, regionalne lub lokalne, które to naruszenie winno skutkować pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych w wysokości 25%, zgodnie z pozycją nr 10 załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2179; zwanego dalej: "Taryfikatorem").

Szczegółowe ustalenia z kontroli zostały przedstawione fundacji w piśmie z dnia 22 czerwca 2022 r., do którego ta złożyła zastrzeżenia Pismem z dnia 14 lipca 2022 r. CPPC podtrzymało ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej.

Pismem z dnia 27 stycznia 2023 r. CPPC wezwało fundację, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.; zwanej dalej: "u.f.p.") – do zwrotu środków dofinansowania w wysokości 27 435,00 zł wraz z odsetkami – w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Wobec bezskutecznego upływu terminu zakreślonego w w/w wezwaniu, zawiadomieniem z dnia 9 marca 2023 r. CPPC wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu, po którego przeprowadzeniu, decyzją z dnia 12 maja 2023 r. – działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 i ust. 11 u.f.p. – orzekło obowiązek zwrotu kwoty 27 435 zł wraz z odsetkami.

W ocenie CPPC, skarżąca wykorzystała środki z dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej zwanych Wytycznymi) poprzez sformułowanie dyskryminujących warunków na realizację zamówienia, tj. wymogu, aby serwis sprzętu świadczony był przez organizację serwisową, mającą swoją placówkę serwisową na terenie Polski, w języku polskim, co naruszało w szczególności postanowienia sekcji 6.5.2 pkt 8 Wytycznych. Zdaniem CPPC, kwestionowane postanowienie stanowiło istotne ograniczenie w zakresie, w jakim oferenci mogli zapewnić serwis sprzętu, gdyż aby spełnić warunek postawiony przez fundację, potencjalni wykonawcy musieli albo posiadać punkt serwisowy na terenie Polski albo nawiązać współpracę z podmiotem krajowym posiadającym placówkę serwisową na terenie kraju.

Według CPPC, stwierdzone naruszenie stanowiło "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (...) (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013, str. 320; zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 1303/2013), skutkującą potencjalna szkodą dla budżetu UE, a w konsekwencji uzasadniającą nałożenie korekty w wysokości 25% wartości zawartej umowy, na podstawie poz. 10 Taryfikatora.

Zaskarżoną decyzją z dnia 21 czerwca 2024 r. Minister utrzymał w mocy decyzję CPPC z dnia 12 maja 2023 r., w całości podzielając stanowisko zaprezentowane w jej uzasadnieniu.

Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że stosując warunek zawarty w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego, fundacja naruszyła podstawowe zasady udzielania zamówień w projektach współfinansowanych ze środków europejskich, tj. zasadę niedyskryminacji oraz zasadę uczciwej konkurencji. Wymaganie, aby serwis sprzętu był świadczony przez organizację serwisową posiadającą placówkę na terenie Polski, w języku polskim, było warunkiem dyskryminującym potencjalnych wykonawców. Organ odwoławczy uznał, że wymóg posiadania placówki na terenie Polski nie był konieczny do zapewnienia wysokiej jakości usług serwisowych, przez co był nadmiarowy, w szczególności, gdy zamawiający nie wymagał bezpośredniego świadczenia tych usług przez wykonawcę, a jedynie ich zorganizowania. Zdaniem organu wystarczyłoby, aby zamawiający wymagał jedynie wskazania danych adresowych punktu odbioru sprzętu w przypadku konieczności serwisu.

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi fundacji na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Sąd stwierdził, że zgodnie z postanowieniem zawartym w pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych, warunki udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia oraz opis sposobu dokonywania oceny ich spełniania, o ile zostaną zawarte w zapytaniu ofertowym, określane są w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia, zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Nie można formułować warunków przewyższających wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia. Jednakże w jego ocenie warunek określony w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego nie narusza zasady równego traktowania wykonawców i w konsekwencji nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w poz. 10 Taryfikatora.

Z analizy spornego zapytania ofertowego wynika, że skarżąca nie wymagała od potencjalnych wykonawców posiadania organizacji serwisowej z placówką na terenie Polski na etapie składania ofert, tj. przed udzieleniem zamówienia. Taki wymóg nie został bowiem uwzględniony ani w warunkach udziału w postępowaniu, ani w kryteriach oceny ofert, które ograniczały się wyłącznie do ceny sprzętu oraz terminu dostawy. Nie można było zatem przyjąć, że już na wstępie doszło do wykluczenia tych potencjalnych oferentów, którzy omawianego warunku nie spełniali, gdyż ów mógł zostać spełniony po wybraniu wykonawcy, np. na etapie podpisywania umowy na realizację zamówienia. Należy zwrócić uwagę, że w poz. 10 Taryfikatora jako przykład nieprawidłowości wskazano sytuację, w której od oferentów wymaga się posiadania zakładu lub przedstawiciela w danym kraju lub regionie już na etapie składania oferty. W niniejszej sprawie wymóg posiadania placówki serwisowej odnosi się do okresu po udzieleniu zamówienia, co wyraźnie odróżnia stan faktyczny tej sprawy od przykładu wskazanego w Taryfikatorze.

Sąd dodał także, że odczytanie spornego zapisu winno odbywać się w kontekście celu projektu realizowanego przez fundację. Celem tym była przede wszystkim aktywizacja społeczności lokalnych, w szczególności narażonych na wykluczenie cyfrowe. Już choćby z tego względu wymóg posiadania placówki serwisowej na terenie Polski oraz realizacji serwisu w języku polskim uznać należy za uzasadniony względami interesu publicznego, rozumianego jako interes społeczności lokalnej, której potrzeby mają zostać zaspokojone w wyniku realizacji zamówienia. Takie rozwiązanie zapewnia efektywność oraz dostępność usług serwisowych, co jest szczególnie istotne w kontekście celów projektów o charakterze lokalnym. Z kolei wymóg świadczenia serwisu w języku polskim, zatem w języku zrozumiałym dla członków lokalnej społeczności stanowi gwarancję dostępności i efektywności wsparcia technicznego, co wprost przekłada się na możliwość pełnego wykorzystania dostarczonego sprzętu. Taki wymóg należy uznać za proporcjonalny, adekwatny do przedmiotu zamówienia i uzasadniony celem projektu. Jego sformułowanie nie wykracza poza ramy konieczności wynikającej z potrzeby zapewnienia beneficjentom trwałego i niezawodnego wsparcia technicznego, które jest kluczowe w realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych. Wymóg ten, poprzez dostosowanie do potrzeb lokalnej społeczności, w szczególności zagrożonej wykluczeniem cyfrowym (np. seniorów), służy również realizacji interesu publicznego.

Tak więc warunek określony w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego jest zgodny z pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych, ponieważ został określony w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz sformułowany tak, aby nie przewyższał wymagań wystarczających do jego należytego wykonania. W konsekwencji jest on zgodny z zasadą konkurencyjności oraz równego traktowania wykonawców.

Na marginesie Sąd zauważył, że zgodnie z pkt 9 lit. e) rozdziału 6.5.2 Wytycznych, serwis może stanowić jedno z kryteriów oceny ofert, o ile odnosi się do przedmiotu zamówienia i wywiera istotny wpływ na jakość jego realizacji. Należy jednak ponownie podkreślić, że w niniejszej sprawie warunek dotyczący serwisu sprzętu nie został uwzględniony w kryteriach oceny ofert, które zostały ograniczone wyłącznie do ceny sprzętu i terminu dostawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Funduszy i Polityki Regionalnej

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. pkt 8 rozdziału 6.5.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 22 sierpnia 2019 r. (dalej: "Wytyczne") w związku z pkt 1 lit. a rozdziału 6.5 Wytycznych w związku z § 7 ust. 1, 2 i 4 umowy o dofinansowanie w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b umowy o dofinansowanie w zw. z poz. 10 Taryfikatora w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "ufp") w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a. wadliwym uznaniu, że beneficjent nie naruszył zasady konkurencyjności, o której mowa w rozdziale 6.5.2. Wytycznych bowiem sformułowanie w zapytaniu ofertowym wymogu, aby serwis sprzętu był świadczony przez organizację serwisową posiadającą placówkę na terenie Polski i świadczącą usługi w języku polskim, nie jest zdaniem sądu warunkiem dyskryminującym obejmującym nieuzasadnione preferencje krajowe, regionalne lub lokalne;

b. wadliwym uznaniu, że warunek określony w pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego nie narusza zasady równego traktowania wykonawców i w konsekwencji nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w poz. 10 Taryfikatora oraz, że wymóg ten należy uznać za proporcjonalny, adekwatny do przedmiotu zamówienia i uzasadniony celem projektu;

c. nieprawidłowym uznaniu, że wymóg dotyczący serwisu, określony w pkt 2 lit. o zapytania ofertowego jako warunek realizacji zamówienia, został sformułowany w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz nie przekraczał wymagań niezbędnych do jego należytego wykonania,

podczas gdy prawidłowa wykładania i zastosowanie powołanych wyżej regulacji powinna doprowadzić Sąd I instancji do oczywistego wniosku, że beneficjent sformułował w zapytaniu ofertowym warunki przewyższające wymagania wystarczające do należytego wykonania zamówienia, co w rezultacie oznaczało też naruszenie ogólnej zasady konkurencyjności, skutkujące koniecznością nałożenia korekty finansowej:

2. art. 2 ust. 36 rozporządzenia Rady (WE) 1303/2013 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013") w zw. z pkt 8 i pkt 1 lit. a oraz pkt 11 i 12 rozdziału 6.5.2 Wytycznych i w zw. z pozycją 10 Taryfikatora, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że warunek określony w pkt 2 lit. o zapytania ofertowego nie narusza zasady równego traktowania wykonawców i w konsekwencji nie stanowi nieprawidłowości, o której mowa w pozycji 10 Taryfikatora, podczas gdy okoliczności sprawy w sposób bezsprzeczny wskazują, że doszło w niej do naruszenia prawa, stanowiącego nieprawidłowość w rozumieniu ww. art. 2 ust. 36 rozporządzenia nr 1303/2013;

3. art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp w związku z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z § 7 ust. 1, 2 i 4 oraz w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b umowy o dofinansowanie i w zw. z poz. 10 Taryfikatora poprzez ich niewłaściwą wykładnię i brak zastosowania w sprawie na skutek błędnego uznania, że działania skarżącego nie stanowiły nieprawidłowości, podczas gdy organy w toku postępowania w sposób bezsprzeczny wykazały naruszenie przez beneficjenta procedur przy wydatkowaniu przekazanych mu środków, co powinno doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, były prawidłowe, a organy, wydając je, nie naruszyły prawa

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 KPA w związku z pkt 1 lit. a, pkt. 8 oraz pkt 11-12 rozdziału 6.5.2. Wytycznych i w zw. z § 7 ust. 1 i 4 i § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b umowy o dofinansowanie w zw. z poz. 10 Taryfikatora w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp w zw. z art. 184 ust. 1 ufp poprzez jego wadliwe zastosowanie i uwzględnienie skargi strony zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 P.p.s.a. na skutek błędnego przyjęcia, że beneficjent nie naruszył wskazanych wyżej regulacji i tym samym nie dopuścił się nieprawidłowości, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyczerpująco wyjaśniły przesłanki podjętych rozstrzygnięć i prawidłowo wykazały okoliczności zastosowania przez stronę warunków oferty naruszających zasadę konkurencyjności, co powinno było skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji skargi strony;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niejasny niepozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i ustalenia przesłanek, które doprowadziły do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Oprócz tego organ wystąpił o zasądzenie na swoją rzecz od fundacji zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem warunek, o którym mowa w pkt 2) lit. o zapytania ofertowego spełnia przesłanki uznania go za proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz nieprzewyższający wymagań wystarczających do jego należytego wykonania. Następnie Sąd stwierdził, bez uzasadnienia, iż warunek ten jest zgodny z zasadą konkurencyjności.

WSA doszedł do błędnych wniosków zawężając jednocześnie wykładnię treści całej poz. 10 Taryfikatora wyłącznie do nieprawidłowości polegającej na wymaganiu od wykonawców posiadania "organizacji serwisowej z placówką na terenie Polski" na etapie składania ofert, tj. przed udzieleniem zamówienia. Tymczasem za nieprawidłową należy uznać wykładnię poz. 10 Taryfikatora poczynioną przez WSA, zgodnie z którą pozycja ta odnosiła się wyłącznie do stanu realizacji zamówienia "przed jego udzieleniem", czyli na etapie składania ofert ("w momencie składania oferty"). Wynika to również w oczywisty sposób z samej treści poz. 10 Taryfikatora z uwagi na fakt użycia w kolumnie 5 pt. "Opis nieprawidłowości", wyrazów "ma to miejsce na przykład (...). Dla organu jest zatem oczywiste, że powyższe wyliczenie, wskazane w treści poz. 10 Taryfikatora, należało uznać za katalog otwarty. Tymczasem zarówno strona, a w ślad za nią także WSA, traktują podane "jako przykład" wyliczenie potencjalnych nieprawidłowości mieszczących się w granicach poz. 10 Taryfikatora, jako katalog zamknięty.

Fundacja w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak stanowi art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko zaskarżonemu przez siebie wyrokowi WSA w Warszawie zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W związku z tym w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów procesowych, gdyż ocenę prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji prawa materialnego (co podnosi między innymi organ w ramach materialnoprawnych zarzutów swojej skargi kasacyjnej) można przeprowadzić jedynie wówczas, gdy nie podważono prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

W ramach tej kategorii zarzutów, których podstawę stanowi art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł dwojakiego rodzaju kwestie, tj. odniósł się do nieprawidłowości, jakimi w jego ocenie dotknięte zostało uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie [zarzut nr II 2)], a także do problematyki prawidłowości poczynionych na gruncie niniejszej sprawy ustaleń faktycznych, w kontekście treści wydanego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zagadnień związanych z prawidłowością uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ocenianą z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Nie można zgodzić się bowiem ze skarżącym kasacyjnie organem, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób niejasny, a w konsekwencji tego niepozwalający odtworzyć sposobu rozumowania Sądu pierwszej instancji i przesłanek którymi się on kierował, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję CPPC [zarzut II 2)]. Otóż wprost przeciwnie, WSA w Warszawie w sposób jasny i jednoznaczny wskazał okoliczności i motywy, które miał na względzie uchylając obie wydane w sprawie decyzje. Wyjaśnił przy tym tok swojego rozumowania, który to doprowadził go do wydania kasatoryjnego wyroku. W tym względzie zwrócił uwagę na konsekwencje wynikające z motywowanego wykładnią pkt 10 Taryfikatora rozgraniczenia pomiędzy koniecznymi do spełnienia, na etapie składania oferty oraz w procesie zawierania i realizacji opartej na niej umowy [już po udzieleniu zamówienia] wymogami, co do warunków serwisu sprzętu, a także podkreślił celowościowe aspekty przyjętego przez fundację sposobu zapewnienia obsługi serwisowej, które uznał za niezwykle istotne, z punktu widzenia realizacji celów projektu. W ten sposób WSA w Warszawie przedstawił argumenty, które przemawiają za stwierdzeniem, iż warunki zawarte w pkt 2) lit. o zapytania ofertowego, odpowiadają wymogom proporcjonalności i konkurencyjności.

Tak więc w tym wypadku nie sposób jest mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wymogi którego to przepisu nie można oceniać słuszności przyjętego przez Sąd stanowiska i przytoczonej na jego poparcie argumentacji. Do tego zaś zmierza w istocie w tym wypadku skarżący kasacyjnie organ, wskazując na znaczenie i prawidłowe, jego zdaniem, rozumienie pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego. Jego interpretacja wyżej wymienionego zapisu zapytania ofertowego, w kontekście wykładni przywołanych przez Sąd przepisów i postanowień umownych, a zatem prawna kwalifikacja tego zapytania, stanowi niewątpliwie zagadnienie wykraczające poza zakres przedmiotowy problematyki, która może być analizowana w ramach zarzutu opartego na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a.

W kwestii zarzutu procesowego oznaczonego nr II 1) również stwierdzić należy, że brak jest podstaw do uznania jego zasadności. W tym wypadku jest to konsekwencją wadliwego sposobu jego skonstruowania. W treści tego zarzutu, a właściwie jego twierdzeniach, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił na czym miałaby polegać niewłaściwa ocena stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto poprzez przytaczane przez siebie argumenty dąży do wykazania dopuszczenia się naruszenia przez WSA w Warszawie przede wszystkim przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie.

Co do braku skonkretyzowania twierdzeń omawianego zarzutu, w odniesieniu do naruszenia prawa, stwierdzić należy, iż w ramach prawidłowo skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy wskazać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w sposób enigmatyczny wskazuje na naruszenie przez WSA w Warszawie wymienionych przez siebie regulacji K.p.a., nie precyzując w jakim to aspekcie sprawy Sąd ten dokonał błędnej oceny materiału dowodowego i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można tego również wywieść z prawnej oceny konkretnych aspektów zapytania ofertowego, które Sąd ocenił w ramach wymogów wynikających z konkretnych przepisów prawa materialnego. Naruszenie tychże organ również wytknął w ramach tego zarzutu, jednakże właśnie z uwagi na odmienność odnoszącej się do nich materii nie mogą one być rozpatrywane w ramach zarzutu procesowego.

W ramach twierdzeń tego zarzutu zwrócono również uwagę na niedostatki wyjaśnienia podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, które również nie znajdują uzasadnionych podstaw, co Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, ustosunkowując się do dwóch pozostałych zarzutów procesowych.

Przechodząc do zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z zarzucanym WSA w Warszawie uchybieniem przepisom prawa materialnego, na wstępie rozważań w tym przedmiocie zauważyć należy, iż poprzez te zarzuty Minister Funduszy i Polityki Regionalnej zmierzał do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia szeregu regulacji zarówno prawa powszechnie obowiązującego, krajowego oraz unijnego, jak i postanowień umownych, zamieszczonych w umowie dofinansowanie, stroną której była fundacja. Jego zdaniem uchybienie tymże regulacjom miało nastąpić zarówno poprzez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie, tj. obie postacie naruszenia przepisów prawa materialnego, wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. W tej właśnie postaci, w taki sposób, skarżący kasacyjnie organ zakwestionował ocenę WSA w Warszawie odnośnie do tego, że sformułowany przez fundację pkt 2) lit. o zapytania ofertowego - wbrew stanowisku Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej - nie naruszał zasady konkurencyjności, a przy tym był proporcjonalny.

Mając na uwadze stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także twierdzenia zarzutów kasacyjnych, opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., stwierdzić należy, że istota sporu jaki organ toczył z fundacją zawierała się w prawnej kwalifikacji pkt 2) lit. o) zapytania ofertowego. Do jego prawidłowej oceny, a właściwie prawnej kwalifikacji, w szczególności realizowanej z punktu widzenia zapisów Wytycznych, sprowadzało się rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. WSA w Warszawie zajął w tym względzie stanowisko podważające legalność oceny organu, przedstawionej w zaskarżonej do niego decyzji, w odniesieniu do pkt 2) lit. o) zapytania ofertowego. W konsekwencji więc Minister Funduszy i Polityki Regionalnej podniósł przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuty dopuszczenia się błędnej wykładni wymienionych przez niego przepisów, z których następstw wywiódł twierdzenia dotyczące nieprawidłowego zastosowania przytoczonych w podstawie prawnej zarzutów regulacji.

Jakkolwiek Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, w ramach swoich zarzutów kasacyjnych, wskazywał na naruszenie przez WSA w Warszawie zapisów Wytycznych i umowy o dofinansowanie, to zauważyć należy, że akcentowany przez niego (a wynikający z tych regulacji) zakaz formułowania warunków zamówienia w sposób nieproporcjonalny i naruszający konkurencję nie został zakwestionowany przez WSA w Warszawie, w ramach zajętego przez niego stanowiska. Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu oraz ocen, w świetle których taki zakaz w ogóle by nie istniał lub też należałoby go redefiniować, tj. interpretować w zupełnie odmienny sposób od tego wskazywanego przez organ. Nie był on również, co do zasady, sporny pomiędzy stronami postępowania sądowego.

Podważając prawidłowość stanowiska Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, w kwestii prawnej oceny treści pkt 2 lit. o) zapytania ofertowego fundacji, Sąd oparł swoją ocenę między innymi na wykładni zapisów pozycji 10 Taryfikatora, natomiast skarżący kasacyjnie organ tylko w tym aspekcie wyjaśnił na czym według niego błąd WSA w Warszawie w tym wypadku (w zakresie wykładni) polegał, podkreślając w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, że wyliczenie nieprawidłowości w ramach tej pozycji Taryfikatora ma charakter wyłącznie przykładowy, w związku z czym nie można wywodzić z niego tak kategorycznych wniosków, do jakich doszedł Sąd.

Odnosząc się do tego wątku sprawy stwierdzić należy, że choć stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, co do argumentacji Sądu (jej postaci) jest w tym zakresie zasadne, to jednak nie można na tej podstawie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, który pomimo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa. Otóż zgodzić się należy z Ministrem Funduszy i Polityki Rozwoju, że WSA w Warszawie dostrzegając przykładowy charakter wyliczenia postaci nieprawidłowości, o których mowa w pkt 10 Taryfikatora, nie mógł bezpośrednio wywieść z niego podstaw do przyjęcia istotności rozgraniczenia konieczności posiadania przez oferenta swojej placówki serwisowej na terenie Polski, jeszcze przed podpisaniem umowy z wykonawcą, od momentu następującego już po jej zawarciu, a więc po udzieleniu mu zamówienia. Przyjmując bowiem przykładowy charakter wyszczególnionych w pkt 10 Taryfikatora nieprawidłowości nie mógł wprost formułować na jego podstawie konkretnych i kategorycznych wymogów w tym względzie, w odniesieniu do przedstawionego wyżej rozgraniczenia pomiędzy momentem składania oferty i podpisywaniem umowy, a właściwie jego skutkami, w odniesieniu do wymogu zapewnienia właściwego serwisu. Niemniej jednak mógł potraktować przytoczoną w pkt 10 Taryfikatora jedną z postaci nieprawidłowości, a konkretnie akcentowany w tym aspekcie moment składania oferty, w kategoriach swoistego rodzaju wyznacznika, co do sposobu oceny nieobjętych wprost przykładowym wyliczeniem pkt 10 Taryfikatora przypadków formułowania warunków ofertowych, ocenianych z punktu widzenia zagwarantowania zasad konkurencyjności i proporcjonalności wymogów. Zauważyć należy, że WSA w Warszawie w tym względzie wypracował racjonalne i czytelne stanowisko, odnoszące do wymogów zapewnienia konkurencyjności i równości ubiegających się o zamówienie podmiotów, które jednak niewłaściwie umotywował. Na tej jednak podstawie, tj. ze względu na nieadekwatność samej argumentacji, nie można go zasadnie kwestionować, zwłaszcza że skarżący kasacyjnie organ, poza argumentami opartymi na przykładowym charakterze wyliczenia nieprawidłowości w poz. 10 Taryfikatora, właściwie nie wskazał żadnych inny powodów, które znajdowałyby jurydyczne uzasadnienie, a w oparciu o które stanowisko Sądu pierwszej instancji mogło by być podważone.

W związku z powyższym brak było podstaw do przyjęcia dopuszczenia się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia pkt 8 rozdziału 6.5.2 w związku z pkt 1 lit. a rozdziału 6.5 Wytycznych, w związku z § 7 ust. 1, 2 i 4 umowy o dofinansowanie w zw. z § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b umowy o dofinansowanie w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p.

Przyjęcie, że sformułowany w zapytaniu ofertowym wymóg (warunek) naruszał zasady konkurencji musi się opierać na konkretnych podstawach prawnych i opartych na nich twierdzeniach, logicznie przy tym umotywowanych. Tymczasem te wskazane przez organ zostały zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji, w oparciu o argumenty dotyczące odmienności oceny wymogów posiadania placówki serwisowej, realizowanej w z punktu widzenia czasu składania oferty, w odróżnieniu od czasu zawarcia i realizacji umowy, a także z odwołaniem się do względów celowości przyjętych rozwiązań. Skarżący kasacyjnie organ tymczasem, poprzez sformułowane przez siebie zarzuty, nie doprowadził do zakwestionowania tejże oceny. Ich twierdzenia opierają się bowiem na ogólnikowych i w znacznej mierze gołosłownych stwierdzeniach, odwołujących się do formalnych aspektów stanowiska WSA w Warszawie, które w tym wypadku nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia. Twierdzenia zawarte w ramach zarzutu I. 3), odnośnie bezsprzeczności wykazania przez fundację naruszenia procedur przy wydawaniu środków są w tym wypadku pozbawione podstaw. Tak kategoryczne stwierdzenie może być bowiem postawione jedynie w oparciu o konkretne i niebudzące wątpliwości argumenty prawne, których w niniejszym przypadku brak.

Na marginesie niniejszych rozważań dodać również należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że wymogi odnośnie serwisowania sprzętu, do których to odnosi się sporny pomiędzy fundacją, a organem punkt zapytania ofertowego, nie były objęte kryteriami oceny ofert. Tak więc również z tego punktu widzenia nie sposób jest stwierdzić, że poprzez takie jego sformułowanie mogło dojść do naruszenia zasad równości i uczciwej konkurencji, w sposób opisany w poddanej kontroli WSA w Warszawie decyzji.

W kwestii zaistnienia samej nieprawidłowości, którą wyklucza przyjęta przez Sąd ocena, dodać należy, że wskazany przez organ, jako naruszony przez Sąd art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, definiujący tę nieprawidłowość, stanowi iż oznacza ona każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Jednym z elementów konstytuujących wyżej wymienioną nieprawidłowość jest, obok naruszenia prawa, którego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, jest wykazanie szkodliwego wpływu tego naruszenia na budżet Unii. Skarżący kasacyjnie organ tymczasem, nie tylko nie doprowadził do podważenia stanowiska Sądu, co do naruszenia przez organ prawa poprzez przypisanie zapytaniu ofertowemu, w pkt 2) lit. o, cech stanowiący o naruszeniu zasad proporcjonalności oraz równości, ale także nie umotywował swoich twierdzeń odnośnie szkody jaka miałaby być tego następstwem dla finansów wspólnotowych. Tak więc również z tego względu nie można mówić o zasadności tego zarzutu.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. in fine, oddalił skargę kasacyjną, jako że zaskarżony wyrok WSA pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 207 § 1 i § 2, w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., oraz § 14 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215, dalej zwanego rozporządzeniem), Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz fundacji kwotę 900 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, która sporządziła w imieniu fundacji odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 207 § 2 P.p.s.a. dokonał miarkowania wysokości kosztów postępowania kasacyjnego, zasądzonych na rzecz skarżącej fundacji. W tym zakresie, mając na względzie to, że pełnomocnik fundacji reprezentowała ją we wszystkich kilkunastu sprawach, tożsamych podmiotowo i przedmiotowo, oraz sporządziła w istocie jednobrzmiące odpowiedzi na skargi kasacyjne, oparte na jednakowej argumentacji, zasądził zwrot kosztów postępowania z tego tytułu w kwotach odpowiadających połowie wartości wynikającej z rozporządzenia. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w warunkach opisanej wyżej tożsamości spraw, odnoszących się do tej samej problematyki, uzasadnia to stwierdzenie odnośnie związanego z tym mniejszego nakładu pracy pełnomocnika.