II OSK 855/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-28	
Data wpływu	2020-03-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 130/19	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 28; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Dnia 28 marca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 130/19 w sprawie ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 4 grudnia 2018 r., nr WI-I.7840.3.144.2018.KM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 października 2019 r., II SA/Gd 130/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku oddalił skargę S. Sp. z o.o. Sp. k. z/s w G. (Spółka) na decyzję Wojewody Pomorskiego ("Wojewoda") z 4 grudnia 2018 r., nr WI-I.7840.3.144.2018.KM, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wnioskiem z 27 grudnia 2017 r. Spółka wniosła o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty P. ("Starosta" lub "organ I instancji") z 21 grudnia 2016 r., zmienioną uprzednio decyzją z 10 kwietnia 2017 r. Zakres planowanego zamierzenia budowlanego obejmował: przebudowę i rozbudowę budynku usług turystycznych, rozbiórkę segmentu C i części B oraz budowę nowej kotłowni gazowej. Ponadto zmiany miały objąć zagospodarowanie wolnego terenu pod dodatkowe miejsca postojowe.

Dalej w wyroku II SA/Gd 130/19 przywołano, że decyzją z 20 kwietnia 2018 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz zmienił swoją decyzję z 21 grudnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę dotyczącą przebudowy z rozbudową budynku usług turystycznych, w zakresie: rozbiórki segmentu C budynku; rozbiórki części segmentu B budynku; budowy nowej kotłowni gazowej oraz budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych, na terenie enumeratywnie wskazanych w decyzji działek jednostki ewid. W. wieś, obręb 0003, [...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina W.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na skutek powyższego odwołania Wojewoda Pomorski powołaną na wstępie decyzją z 4 grudnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), uchylił w/w decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę Starosty P. i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

W wyroku zrekapitulowano ustalenia organu odwoławczego i motywy jego decyzji. Wojewoda ustalił, pozyskując w trybie art. 136 K.p.a. aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów, że na przesłanym wydruku mapy z systemu WebEWID brak jest zachodniego skrzydła przedmiotowego budynku usług turystycznych, tj. segmentu C, podlegającego rozbiórce zgodnie z projektem zamiennym, natomiast długość segmentu B odpowiada długości projektowanej rozbudowy. Organ odwoławczy uznał, że istnieje prawdopodobieństwo zrealizowania już zamierzonej inwestycji. Powyższe ustalenia potwierdzały także wyjaśnienia inwestora, który w piśmie z 3 października 2018 r. wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku usług turystycznych wykonano prace polegające na rozbiórce segmentu C oraz części segmentu B, zaś pozostałe prace budowlane objęte decyzją z 20 kwietnia 2018 r. zmieniającą pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę, tj. prace polegające na budowie miejsc postojowych, nie zostały zrealizowane. Ponadto, według inwestora, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku decyzją z 27 czerwca 2018 r. wydał pozwolenie na użytkowanie przebudowy z rozbudową budynku usług turystycznych w zakresie etapu I, część oznaczoną jako "B" na terenie działek enumeratywnie wskazanych, położonych w [...], zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 grudnia 2016 r., zmienionej decyzją z 10 kwietnia 2017 r. oraz objętą kontrolą decyzją z 20 kwietnia 2018 r. Organ odwoławczy zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących przedmiotowej przebudowy wraz z rozbudową. W wyniku kontroli, przeprowadzonej w dniu 2 października 2018 r., ustalono wykonanie rozbiórki segmentu C i części segmentu B oraz rozbudowę pozostałej części B. Powyższe roboty budowlane rozpoczęte zostały w dniu 25 kwietnia 2018 r. na podstawie projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją organu I instancji. Budowa nowych miejsc postojowych nie została zrealizowana.

W ocenie Wojewody bezsporne jest, że roboty budowlane objęte projektem budowlanym zamiennym, w zakresie rozbiórki segmentu C budynku, rozbiórki części segmentu B budynku i rozbudowy budynku B, zostały już wykonane. Ponadto inwestor sugeruje w swoim piśmie, że została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego, w tym części rozbudowanej segmentu B. Taki stan faktyczny uniemożliwiał według Wojewody wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wedle organu II instancji wykonania robót budowlanych objętych m. in. wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę według projektu zamiennego nie daje podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb), a prowadzone postępowania w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wyrokując w sprawie II SA/Gd 130/19 kolejno wskazano, że w skardze na w/w decyzję Wojewody Spółka domagała się jej uchylenia w całości, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz "art. 132 § 2" K.p.a. (oczywista omyłka sądu pierwszej instancji – w skardze powoływano się na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. – uwaga Sądu) poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie objętym zaskarżeniem, tj. w zakresie budowy miejsc postojowych.

Zdaniem Spółki odwołanie Gminy dotyczyło jedynie części kontrolowanej decyzji Starosty, tj. kwestii zwiększenia liczby miejsc parkingowych, nie sprzeciwiano się co do budowy kotłowni gazowej czy rozbiórki segmentu B (częściowo) i segmentu C budynku usług turystycznych. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została podważona czy zaskarżona jedynie w części. Ponadto inwestor podkreślił, że na podstawie decyzji organu I instancji wykonał tylko część inwestycji, która nie jest objęta odwołaniem, a zakres prac, których odwołanie dotyczyło nie został wykonany. W konsekwencji więc rozstrzygnięcie Wojewody co do uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania jest nieprawidłowe. Spółka wskazała też, że w ramach jednej inwestycji prowadzony może być jeden dziennik budowy, w którym adnotuje się wszelkie zdarzenia oraz okoliczności, również w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zatwierdzenia projektu planowanych zmian, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.

Według sądu pierwszej instancji trafnie ocenił organ odwoławczy, że fakt wykonania robót budowlanych objętych decyzją I instancji, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu "zamiennego" projektu budowlanego odnośnie do tych robót. W tej sytuacji zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Z uwagi na fakt, że okoliczność ta została ujawniona na etapie rozpoznawania sprawy przed organem odwoławczym, spełniona została przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co też Wojewoda prawidłowo uczynił.

Zdaniem tegoż sądu Starosta wydając decyzję z 20 kwietnia 2018 r. nie był uprawniony do wydania inwestorowi dziennika budowy. Takie działanie mogło przyczynić się do błędnego przekonania inwestora, że podejmuje roboty budowlane na podstawie decyzji ostatecznej, lecz w postępowaniu administracyjnym inwestor był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, którego obowiązkiem było informowanie mocodawcy o skutkach wydanej decyzji oraz uprawnieniach inwestora z nią związanych. Obowiązku tego nie zmieniał fakt, że decyzja została odebrana osobiście przez Prezesa Zarządu Spółki, gdyż w aktach sprawy nadal znajdowało się pełnomocnictwo, które nie zostało odwołane, a zatem Spółka nadal korzystała z profesjonalnych usług prawnych i mogła, a przynajmniej powinna, chcąc należycie zadbać o swoje interesy, zwrócić się o opinię do pełnomocnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) poprzez jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – organ II instancji uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości z uwagi na rzekomą bezprzedmiotowość postępowania, które to stanowisko sąd pierwszej instancji podzielił, oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji braku przesłanek do zastosowania tego przepisu przez organ II instancji, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie objętym zaskarżeniem, tj. w zakresie budowy miejsc postojowych dla samochodów osobowych w zakresie inwestycji.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, poniesionych w celu dochodzenia swoich praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca świadoma jest możliwości odwołania się od decyzji organu administracyjnego przez uczestnika postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. "Sprzeciw" dotyczył jednak niewielkiego zakresu samej decyzji (budowy miejsc parkingowych), które to roboty finalnie nie zostały przeprowadzone. W pozostałym zakresie ani inwestor, ani uczestnik – Gmina W. nie wnosili uwag czy sprzeciwów. Wobec powyższego żadnemu z biorących udział w postępowaniu administracyjnym podmiotów nie zależało na obaleniu decyzji co do budowy/rozbiórki budynku segmentu B i C czy budowy kotłowni gazowej. Uchylenie przedmiotowej decyzji w całym zakresie nie leży więc w niczyim interesie, a prowadzi do szeregu negatywnych konsekwencji, w szczególności dla samego skarżącego.

Zarządzenie z 1 4grudnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o terminie, składzie orzekającym Sądu oraz możliwości uzupełnienia argumentacji w sprawie.

W piśmie z 16 stycznia 2020 r. w wykonaniu zobowiązania sądu wojewódzkiego z 19 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

A. Oddalenie skargi przez sąd pierwszej instancji nastąpiło zasadniczo z powodu podzielenia przez sąd pierwszej instancji stanowiska organu odwoławczego odnośnie skutków, jakie wywołało działanie inwestora – skarżącej Spółki – polegające na przystąpieniu do inwestycji i częściowym zrealizowaniu robót budowlanych objętych decyzją I instancji, zanim zostało rozpoznane odwołanie Gminy W. od niej. Okoliczności faktycznych skarżąca kasacyjnie Spółka nie podważa. Bezsporne jest, że inwestor przystąpił do robót budowlanych objętych decyzją organu I instancji w 5 dni po doręczeniu Spółce decyzji Starosty P. z 20 kwietnia 2018 r.

Kwestia możliwości realizowania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę unormowana jest w przepisach uPb, w tym zakresie sąd pierwszej instancji obszernie przywoływał kwestie dotyczące nowelizacji art. 28 ust. 1 uPb w aspekcie skreślenia w nim słowa "ostatecznej" na oznaczenie charakteru decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, by dojść do wniosku, że do wykonywania takiej decyzji mają zastosowanie reguły z art. 130 K.p.a. W konsekwencji sąd a quo ocenił jako trafne stanowisko Wojewody Pomorskiego, że wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym projektem zamiennym, uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego odnośnie tych robót. W tej sytuacji zachodzić miała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Stanowisko to co do zasady jest trafne.

B. Nie jest uprawnione opatrywanie zatwierdzonego – decyzją Starosty P. wydaną w I instancji – projektu budowlanego mianem "projektu budowlanego zamiennego". Takie pojęcie na gruncie uPb ma swoje miejsce w przepisach art. 51 tej ustawy, odnoszących się do prowadzenia tzw. postępowania naprawczego. Niewątpliwie nie taki charakter miało postępowanie zainicjowane wnioskiem Spółki, ubiegającej się o zmianę udzielonego już uprzednio pozwolenia na budowę, wskazuje na to zresztą kwantyfikowanie zatwierdzanego projektu w decyzji I instancji jako "projektu budowlanego planowanych zmian" oraz powołanie się w podstawie prawnej decyzji Starosty P. na art. 36a uPb. Posłużenie się natomiast w zaskarżonej decyzji Wojewody sformułowaniem – co następnie powtórzone zostało w zaskarżonym wyroku – "projekt budowlany zamienny", nie było poprawne. Skoro pojęcie to ma na gruncie uPb skonkretyzowane znaczenie, a taka ustawa prawa materialnego była przedmiotem stosowania przez organy, to nie powinno się go stosować w ujęciu znaczeniowym innym i nieadekwatnym. To uchybienie sądu pierwszej instancji nie miało jednak większego znaczenia, z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Ubocznie podobną uwagę odnieść należy do posłużenia się przez pełnomocnika strony skarżącej sformułowania "sprzeciw" na oznaczenie odwołania Gminy. W przepisach K.p.a. pojęcie "sprzeciwu" ma konkretne znaczenia i nie ma podstaw, by tym pojęciem posługiwać się w sformalizowanym piśmie procesowym, jakim jest skarga kasacyjna, w sposób raczej wynikający z języka potocznego, niż prawniczego.

C. Nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki eksponującej, że odwołanie w tej sprawie (Gminy W. – uwaga Sądu) było jedynie częściowe, w pozostałym, niezaskarżonym zakresie decyzja (I instancji – uwaga Sądu) stała się prawomocna i ostateczna. Argumentację tę powiązano wyłącznie z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., który nie stanowił wprost podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Rzecz w tym, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono z kolei zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który wszakże stanowił podstawę prawną decyzji Wojewody Pomorskiego. Brak podniesienia zarzutu naruszenie tego ostatniego przepisu uniemożliwia Sądowi Naczelnemu dokonanie kontroli w tym zakresie.

D. Nie zostało podważone ustalenie sądu pierwszej instancji, że Spółka przystąpiła do wykonywania robót budowlanych, na które uzyskała pozwolenie decyzją zmieniającą Starosty P. z 20 kwietnia 2018 r. wydaną w I instancji. W dacie rozstrzygania sprawy odwoławczej część z tych robót została już wykonana, za wyjątkiem planowanej budowy miejsc postojowych. Nie jest trafne w tych okolicznościach zarzucanie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. wobec jego niezastosowania, zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie to okoliczności prowadzić miałyby do wniosku organ odwoławczy, iż decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki jest przy tym wewnętrznie sprzeczne. Oto zarzuca sądowi wojewódzkiemu, że oddalił skargę na decyzję Wojewody, który nie uwzględnić miał, że odwołanie od decyzji (Starosty – uwaga Sądu) było jedynie "częściowe", zarazem zarzuca temuż sądowi, iż nie dostrzegł, że Wojewoda winien orzekać na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Rzecz w tym, że przywołany przepis odnosi się do możliwości uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości.

E. Organ odwoławczy dokonywał kontroli instancyjnej decyzji zmieniającej uprzednią ostateczną decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, musiał przeto uwzględniać stan faktyczny, który istniał w dacie podejmowania przezeń jego własnej decyzji odwoławczej. W tym aspekcie nie mógł orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, skoro miał świadomość zrealizowania części robót budowlanych objętych zaskarżoną odwołaniem decyzją organu powiatowego. Wyrokujący w sprawie sąd wojewódzki nie dostrzegł znaczenia, jakie w sprawie miało brzmienie, obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, art. 32 ust. 4a uPb. Stosownie do cyt. przepisu "Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Nie są uprawnione te wywody sądu a quo, które odnoszą się do bezprzedmiotowości postępowania w znaczeniu art. 105 § 1 K.p.a., gdy idzie o czas, w którym takie okoliczności bezprzedmiotowości postępowania wystąpiły w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zmieniającego uprzednio udzielonego pozwolenia (por. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W realiach przedmiotowej sprawy takiej bezprzedmiotowości nie było wszak w dacie wydawania decyzji I instancji, ale w dacie rozstrzygania tej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Argumentacja sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest częściowo wewnętrznie sprzeczna, skoro na s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie dostrzeżono, że okoliczność bezprzedmiotowości wystąpiła na etapie postępowania przed II instancją. Nie miało to jednak – wobec braku podniesienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – znaczenia z punktu widzenia trafności oceny zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji.

F. W tych okolicznościach, skoro nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a., nie jest także skuteczny zarzut art. 151 Ppsa.

G. Z wyłożonych powodów i uznając, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 Ppsa.