III OSK 4639/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-12-14	
Data wpływu	2021-04-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Jankowski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Gl 715/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 40 ust. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 712; art. 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 715/20 w sprawie ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca" 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2/ zasądza od Miasta K. na rzecz Wojewody Śląskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 715/20 uwzględnił skargę Miasta K. i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...] września 2020 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta K. z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca".

W ocenie Wojewody powyższa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, dotyczy wyłącznie działalności organu do którego została skierowana, jej adresatem nie są świadczeniobiorcy, a organ wykonawczy.

Natomiast w ocenie WSA w Gliwicach, rzeczony akt ma charakter generalny – odnosi się do osób wskazanych w § 4 ust. 1 i 2 uchwały, ma również charakter abstrakcyjny – przewidziane w niej uprawnienia dla adresatów nie konsumują się przez jednorazowe skorzystanie ze zniżki; możliwość korzystania z nich będzie istniała tak długo, jak długo uchwała będzie obowiązywać w niezmienionym kształcie. Wbrew twierdzeniom organu, nie jest ona aktem kierownictwa wewnętrznego, a wręcz przeciwnie skierowana jest na zewnątrz Gminy, tj. adresatami nie są podmioty pozostające w strukturze Gminy, lecz zewnętrzne wobec niej.

Sąd I instancji nie zgodził się również z twierdzeniem Wojewody, jakoby miasto wyrażało jedynie wolę pośrednictwa w działaniach pomiędzy mieszkańcami a podmiotami zamierzającymi preferencyjnie traktować osoby zamieszkałe w Katowicach, ponieważ zapis § 2 ust. 2 uchwały wprost przewiduje, że system zniżek realizuje miasto Katowice, a inne podmioty jedynie mogą go realizować.

Nie zgadzając się z opisanym wyrokiem Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca", podczas gdy przepis ten stanowi podstawę do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego wyłącznie w sprawie wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub powierzenia tych uprawnień organowi wykonawczemu, co nie jest przedmiotem unieważnionej uchwały;

- art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca", podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co nie jest przedmiotem unieważnionej uchwały;

- art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stanowią one podstawę do podjęcia uchwały dot. Programu Karty Mieszkańców w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy z ich treści nie wynika upoważnienie dla organu stanowiącego miasta do podjęcia ww. uchwały w formie aktu prawa miejscowego;

- art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu uwzględnienia przez Wojewodę stanowiska Sądu w postępowaniu nadzorczym, podczas gdy procedura nadzorcza nie jest tożsama z procedurą określoną w k.p.a.;

- art. 3 pkt 5, 6 i 7 w zw. z art. 147 i art. 148 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nakazaniu uwzględnienia przez Wojewodę stanowiska Sądu w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie zaskarżonej uchwały, podczas gdy przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym nie była uchwała Rady Miasta K. a rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K., uznając jej zarzuty za nieuzasadnione, wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy będąca przedmiotem oceny przez Wojewodę Śląskiego uchwała w sprawie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca" jest aktem prawa miejscowego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej polegające na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania uchwały będącej przedmiotem oceny.

Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi on podstawę do wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego w sprawie wprowadzenia na terenie miasta K. Programu pn. "K. Karta Mieszkańca".

Analiza tekstu wspomnianej uchwały wskazuje, że zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.

Jakkolwiek rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wywodząc, że przesłanka braku podstawy prawnej orzeczenia albo aktu jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do działania organu o określonej treści i formie, to jednak nie sposób się z nim zgodzić, gdy wywodzi, że art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej stanowią podstawę prawną do podjęcia ww. uchwały "K. Karta Mieszkańca".

Przepisy prawne przywołane w podstawie prawnej unieważnionej uchwały to art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 2, 9, 10, 16, 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nawiązują one do zakresu działania gminy, do zadań własnych gminy oraz ogólnej właściwości rady gminy. Stąd ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga stanowisko WSA w Gliwicach, że podlegająca ocenie uchwała z [...] lipca 2020 r. wydana została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Analiza uchwały Rady Miasta K. wskazuje, że zawiera ona elementy polityki społecznej Miasta, przedstawia czym ma być K. Karta Mieszkańca, w jakich obszarach ma być realizowana i kto będzie uprawniony do korzystania z niej. Zawiera też zapowiedź zniżek, ulg, preferencji i uprawnień z niej wynikających oraz opisuje techniczne kwestie dotyczące wydawania samej karty.

Nie sposób przyjąć, że treść uchwały wyczerpuje delegację ustawową z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który upoważnia radę gminy do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Jedyny przepis dotyczący cen i opłat za usługi komunalne to § 6 uchwały, w którym Rada Miasta delegowała na Prezydenta Miasta kompetencje do podjęcia regulacji dotyczących m.in. zniżek i ulg związanych z realizacją Programu.

Trafne jest więc stanowisko skarżącego kasacyjnie, że kwestionowana uchwała nie zawiera regulacji adekwatnych do powołanej przez Sąd I instancji podstawy prawnej.

WSA w Gliwicach uznał, że charakter Programu jako aktu prawa miejscowego znajduje też podstawę w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przewidującego kompetencje rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Pojęcie zasad i trybu korzystania zawiera w sobie kompetencje organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania oraz ustalania obowiązujących reguł zachowania się i określaniu ustalonego porządku zachowania się.

Skarżący kasacyjnie podnosząc tę kwestię zwraca uwagę, że oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub obiektach o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada ustanawiając na powyższej podstawie prawnej akt prawa miejscowego musi korzystać z wyraźnego upoważnienia ustawowego do jego wydania i jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym może stanowić podstawę do wprowadzania w życie regulaminów korzystania z gminnych parków, skwerów, boisk, hal sportowych itp.

Wobec tego, że w uchwale "K. Karta Mieszkańca" nie zrealizowano żadnych postanowień wynikających ze wspomnianego wyżej przepisu w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, że przedstawiona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

W myśl art. 2 i 7 Konstytucji RP kompetencji organów nie można domniemywać i jak wynika z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.

Trafne jest więc stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] września 2020 r. gdyż wspomniana uchwała nie ma przymiotu aktu prawa miejscowego.

Analiza uchwały z [...] lipca 2020 r. w sprawie wprowadzenia na terenie miasta Katowice programu pn. "K. Karta Mieszkańca" prowadzi do wniosku, że skarga Rady Miasta K. nie była zasadna i stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.