Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant : sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny – Łęg" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w zakresie dotyczącym działki numer [...] obr. [...] przy ulicy C.; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą Nr LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg".

Streszczono przebieg procesu sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg".

E. K. zaskarżyła powyższy plan do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie dotyczącym działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w części opisowej i graficznej stanowiącej w części graficznej zaskarżonej uchwały część obszaru oznaczonego jako MN3, a to w § 11 części szczególnej skarżonej uchwały oraz w rozdziale II, zawłaszcza § 7 ust 6; § 9 ust. 1 pkt 1 części ogólnej. W skardze zarzucono naruszenie:

1. art. 140 k.c. poprzez nieuprawnione, znaczne ograniczenie skarżącej w możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości, polegające na braku możliwości korzystania z prawa własności w zakresie, w jakim mogą korzystać pozostali właściciele nieruchomości położonych na przedmiotowym obszarze,

2. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, poprzez naruszenie korzystania z należącej do skarżącej nieruchomości, w przypadku gdy, ograniczenie to nie znajduje odzwierciedlenia w konstytucyjnych przesłankach, jakim są konieczność zapewnienia w demokratycznym państwie prawa bezpieczeństwa, porządku publicznego, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

3. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez brak uwzględnienia w planie wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

4. art. 6 ust.1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej, związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

5. art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej naruszają w sposób rażący ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa ustanowionego Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2003 roku zmienionej Uchwałą Nr XCII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 roku, w którym odmiennie od planu przedmiotowa działka scharakteryzowana została jako teren zabudowy usługowej i oznaczona została symbolem "UC", w przypadku kiedy w planie została umiejscowiona na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej dotyczącej działki nr [...] obr. [...] w części opisowej i graficznej stanowiącej, w części w jakiej przedmiotowa działka objęta jest terenem oznaczonym jako MN3, a opisanym szczegółowo w § 11 części szczególnej skarżonej uchwały oraz w rozdziale II, a to m. in. § 7 ust 6; § 9 ust. 1 pkt 1 części ogólnej oraz o zasądzenie koszów postępowania na rzecz skarżącej.

Skarżąca wykazując swoją legitymację prawną do złożenia przedmiotowej skargi, podała, że jest właścicielką przedmiotowej działki (ww. opisanej), która został objęta zapisami zaskarżonego planu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń zaskarżonego planu, działka skarżącej znajduje się w przeważającej części w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN.3, a w niewielkiej natomiast zachodniej części w terenie dróg publicznych klasy lokalnej. Zgodnie z danymi zgromadzonymi w miejskiej ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki nr [...] obręb 54 N. H. wynosi 806 m2 w obrębie której znajdują się następujące użytki: tereny mieszkaniowe (B) o pow. 211 m2 oraz grunty orne (Rlllb) o pow. 595 m2. Działka zabudowana jest 1-kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego powierzchnia zabudowy wynosi 101,821 m2. W ramach ponad 6-letniej (lata 2007-2013) procedury sporządzania planu, skarżąca, będąca od 2006 r. właścicielem ww. nieruchomości nie skorzystała z przysługującego jej prawa do składania wniosków do projektu planu oraz uwag w ramach 3-krotnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Określenie przeznaczenia w planie dla działki nr [...], obręb [...] pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN3) było zgodne z ówcześnie obowiązującym dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr XI!/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Nr XCI11/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Ł. oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium (dalej: Studium). Wprawdzie w dokumencie Studium wskazano, że teren obejmujący działkę skarżącej znajduje się w obszarze wskazanym pod Tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych - UC, niemniej równocześnie w Studium zawarto wytyczne dotyczące istniejących budynków mieszkalnych. W trakcie wykonanej na potrzeby sporządzenia projektu planu w listopadzie 2007 r. inwentaryzacji użytkowania terenu, ustalono faktyczne zagospodarowanie działki skarżącej. W konsekwencji opierając się o wytyczne studium dla polityki mieszkaniowej w gminie, w którym określono, że cyt. (...) dla poprawy standardów i warunków życia w zabudowie istniejącej przyjmuje się działania: prowadzenie bieżących prac remontowych i adaptacyjnych, działania na rzecz obniżania kosztów związanych ze zużyciem mediów (opracowanie programów termorenowacyjnych, wprowadzanie liczników w ramach przeprowadzanych remontów) (...) oraz że cyt. (...) miasto winno być animatorem działań mającym na celu zwiększenie zdolności inwestowania innych podmiotów na rzecz tworzenia i modernizacji zasobów mieszkaniowych (...) [por. Studium, s. 190), ustalono w planie miejscowym przeznaczenie dla terenu obejmującego działkę skarżącej jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN3). Należy także pamiętać, że w studium wskazano, że (...) granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium (...) [por. Studium s. 142]. Korekta ta, dotycząca cyt. (...) linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej respektowania ustaleń dla stref określonych w studium [por. Studium, s. 234-235]. Należy pamiętać, że wyznaczony w skarżonym planie miejscowym teren MN3 obejmował wyłącznie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi w dacie sporządzenia skarżonego planu miejscowego, a więc w pełni odzwierciedla postulat nierozpraszania zabudowy w związku z dokonaniem korekty pomiędzy liniami rozgraniczającymi. Dlatego w ocenie strony przeciwnej zarzut braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium gminnego jest bezpodstawny.

Organ planistyczny nie zgodził się także z podnoszonymi w skardze zarzutami polegającymi na rzekomym naruszeniu uprawnień właścicielskich poprzez ograniczenie możliwości dotychczasowego korzystania z gruntu, gdyż ustalone w planie dla terenu MN3 przeznaczenie podstawowe pod zabudowę jednorodzinną (§ 11 ust. 1 uchwały o planie) jest tożsame z istniejącym w 2007 roku sposobem zabudowy i zagospodarowania działki Skarżącej. Ponadto, zgodnie z § 11 ust. 2 skarżonej uchwały, w obrębie niniejszej nieruchomości dopuszczono lokalizację i funkcjonowanie: dojść i podjazdów do budynków oraz dróg wewnętrznych i miejsc postojowych, nie wyznaczonych na rysunku planu, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, cieków i rowów melioracyjnych. Z kolei w § 11 ust. 3 skarżonej uchwały zakazano wznoszenia: tymczasowych obiektów budowlanych, budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej (podczas gdy stojący na działce budynek mieszkalny jest budynkiem wolnostojącym) oraz garaży blaszanych. Zgodnie z § 11 ust. 5 pkt 1 skarżonej uchwały dopuszczono budowę oraz przebudowę zabudowy, co oznacza, iż istniejący budynek mieszkalny może być również rozbudowany i nadbudowany. Zważywszy, iż istniejący budynek mieszkalny jest budynkiem 1-kondygnacyjnym, o wysokości do kalenicy około 5,7 m, którego powierzchnia zabudowy wynosi 101,821 m2 zaś powierzchnia działki 806 m2 i w efekcie wskaźnik istniejącej intensywności wynosi 0,12, to oznacza iż przyjęte w uchwale o planie w § 11 ust. 5-6 wskaźniki zabudowy i zagospodarowania znacząco zwiększają (polepszają) możliwości inwestycyjne skarżącej, tj.: wysokość zabudowy jednorodzinnej nie może przekraczać 13 m do kalenicy, przy czym nie więcej niż 8 m do najwyższego gzymsu - ponad 7 m wyżej niż w stanie istniejącym, co przy uwzględnieniu dodatkowych zapisów w: § 11 ust. 5 pkt 3: (...) wskaźnik intensywności zabudowy nie może być większy niż (...) 0,5 (...) oraz § 11 ust. 6 pkt 5: (...) poddasza mogą być doświetlone za pomocą lukarn lub okien połaciowych (...), umożliwia rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego do 3 kondygnacji nadziemnych.

Niezasadne są również w ocenie organu pozostałe zarzuty skarżącej. Zapis, o którym mowa w § 11 ust. 5 pkt 2 (...) powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej dla jednego budynku mieszkalnego nie może być mniejsza niż 700 m2, dotyczy wyłącznie sytuacji wydzielania nowych działek z działek już istniejących i nie wpływa na sposób zabudowy i zagospodarowania działki istniejącej, której obecna powierzchnia wynosi 806 m2. Plan nie wymaga od właściciela działki jej podziału. Z kolei, zapis § 11 ust. 6 pkt 2 (...) wysokość budynków gospodarczych i garaży wolnostojących nie może przekraczać 6 m do kalenicy (...) nie może powodować żadnych utrudnień i ograniczeń w dotychczasowym zainwestowaniu działki, skoro wysokość do kalenicy jedynego stojącego na działce budynku (mieszkalnego) nie przekracza 5,7 m, zaś budynków gospodarczych i garaży brak. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalonych w planie: minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego na działce - 60% (§ 11 ust. 5 pkt 4) oraz stanowiącego jego uzupełnienie, maksymalnego wskaźnika powierzchni zainwestowanej - 40% (§ 11 ust. 5 pkt 5). Aktualnie, według Ewidencji Gruntów i Budynków, w obrębie działki skarżącej wydzielone są następujące dwa użytki, tj.: tereny mieszkaniowe (B) o powierzchni 211 m˛ (26,18% pow. działki) oraz grunty orne (Rlllb) o powierzchni 595 m2 (73,82% pow. działki) co oznacza, iż ustalenia planu umożliwiają wzrost powierzchni terenów możliwych do zabudowy i zainwestowania o 111,4 m2 (13,82% pow. działki) względem dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

Mając na względzie termin złożenia skargi, wszystkie zarzuty dotyczące zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń należy uznać za bezzasadne, gdyż z dniem 1 lipca 2020 r. weszła wżycie, obowiązująca w Krakowie, uchwała Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (tzw. uchwała krajobrazowa), która zastąpiła dotychczasowe zapisy planów miejscowych dotyczące obiektów małej architektury, nośników reklamowych (w tym szyldów) oraz ogrodzeń (por. art. 7 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, która weszła w życie 11 września 2015 r. - Dz.U. z 2015 r. nr 774 poz. 1688). Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN3) określono sposób realizacji tymczasowych obiektów budowlanych polegający na zakazie ich sytuowania (§ 11 ust. 3 pkt 1). Z kolei, dopuszczono lokalizację i funkcjonowanie urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 11 ust. 2 pkt 3), zaś zasady wyposażenia w infrastrukturę techniczną szczegółowo zostały przedstawione w § 10 planu. Zagadnienia szeroko rozumianej zieleni regulują ustalenia planu, o których mowa w § 7, tj. zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu. Z kolei, w § 6 planu określone zostały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, w tym m.in. zawarte w ust 5-8 cyt. (...) 5. Ustala się następujące zasady przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości: 1) w przypadku objęcia scaleniem terenów przeznaczonych w niniejszym planie na cele inne niż rolne i leśne należy zachować następujące zasady przy podziale nieruchomości: a) każda nowo wydzielana działka budowlana w pierwszym i drugim rzędzie zabudowy musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, a także musi mieć zapewniony możliwość doprowadzenia sieci infrastruktury technicznej, b) nie dopuszcza się wyznaczania działek budowlanych w trzecim i dalszych rzędach zabudowy od dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych, c) kąt zawarty pomiędzy granicami działki dochodzącymi do drogi publicznej, a granicą tej drogi powinien się mieścić w przedziale pomiędzy 60 a 120 stopni. 6. Wskazuje się w Rozdziale III minimalne wielkości nowo wydzielanych działek budowlanych. 7. Wymienione w Rozdziale III minimalne wielkości działek budowlanych nie obowiązują w przypadku dokonywania podziałów pod drogi, ulice, place oraz podziałów mających na celu powiększenie działek macierzystych, a także uregulowanie spraw własnościowych związanych z istniejącą zabudową oraz istniejącym stanem własności. 8. Wymienione w Rozdziale III minimalne wielkości działek budowlanych nie dotyczą istniejących działek, dla których sposób zabudowy i zagospodarowania określają przepisy odrębne oraz pozostałe ustalenia planu. (...). Tak więc, również i w powyższych kwestiach podnoszone przez skarżącą zarzuty są bezzasadne.

W treści skargi podano błędną informację, jakoby dla określonej w Studium kategorii UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych, w obrębie której znajdowała się do 9 lipca 2014 r. działka skarżącej, ustalono wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy - 30 m, z dopuszczeniem możliwości lokalizacji dominanty lub akcentu o wysokości nie przekraczającej 60 m. Powyższy wskaźnik odnosi się wyłącznie do obszaru tzw. "białych mórz" (uchwała Nr XXIII/280/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Łagiewnikach oraz w sprawie zmiany niektórych innych uchwał), zaś w obrębie pozostałych terenów w Krakowie oznaczonych symbolem UC w Studium obowiązującym do 9 lipca 2014 r. nie ustalono żadnych wskaźników odnoszących się do wysokości zabudowy (por. Studium, rozdział 4.2. Kształtowanie struktury przestrzennej miasta, pkt 4. Kierunki zagospodarowania wyodrębnionych kategorii terenów (s. 140-141).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Zatem to prawo własności przedmiotowej działki jest źródłem interesu prawnego skarżącej.

Jako, że skarżony m.p.z.p. został przyjęty przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem w brzmieniu sprzed nowelizacji skargę na akt należało wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia. Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa przedstawił stanowisko w sprawie, jednocześnie samemu nie zajmując stanowiska w imieniu Rady Miasta Krakowa. Skarga zaś została złożona za pośrednictwem organu w dniu 9 marca 2023 r. zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Wobec powyższego uznano, że skarga jest dopuszczalna.

Przystępując do badania skarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącej stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna zatem kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, wyrok WSA w Opolu z 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Op 275/21, wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16).

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W orzecznictwie w kontekście badania zgodności planu ze studium wskazuje się, że "ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście, o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. I OSK 556/20).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie, że tereny dz. [...] w Studium były oznaczone jako terenu UC – tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych

1) Główne funkcje:

zabudowa usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

( racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej

( kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego

( zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

( intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni

( zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta

W miejscowym planie z 2013 r. wśród celów skarżonej uchwały wskazano zgodnie z § 3:

1) intensyfikacji zainwestowania właściwa dla strefy wielkomiejskiej i miejskiej,

2) zbudowania układu komunikacyjnego właściwego dla ww. stref oraz planowanego programu inwestycyjnego,

3) wykreowania nowej dzielnicy biurowo – mieszkalnej,

4) zapewnienia dostępności do usług

Oba dokumenty w przedstawionym zakresie pozostają spójne w tym sensie, że celem i Studium i planu jest intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej w powiązaniu z rozwojem usług. W opozycji do tych ustaleń Studium pozostaje niewielka enklawa zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmująca działkę [...].

Oczywiście tut. Sąd dostrzega, że enklawy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) występują w różnych miejscach planu, ale konfiguracja ich umiejscowienia jest zupełnie inna. Są to enklawy złożone z kilku działek, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zwykle obszary zwarte (np. MN1, MN2), w przypadku których pojawiający się w Studium argument o nierozpraszaniu zabudowy jest uzasadniony.

Natomiast w ocenie Sądu ustalenia przedmiotowego planu naruszają ustalenia Studium w granicach interesu prawnego skarżącej, to jest w zakresie działki [...].

W ocenie Sądu argument, że uzasadnieniem pozostawienia jej przeznaczenia jako MN jest dotychczasowe zagospodarowanie nie jest przekonujący. Zaznaczyć należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki znajdują się tereny o przeznaczeniu mieszanym mieszkalno-usługowym (MU 1, MU 2, MU24), w którym to obszarze dopuszcza się realizację usług przy jednoczesnym zakazie wznoszenia nowych budynków bądź budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z możliwością np. przebudowy istniejącej zabudowy i ten kierunek wydaje się odpowiadać Studium i wytycznym powołanym przez organ (zob. § 16 ust. 4 pkt 2, § 19 ust. 4 pkt 2, § 21 ust. 4 pkt 2 m.p.z.p. "Czyżyny-Łęg"). Takie rozwiązanie umożliwia połączenie dotychczasowego zagospodarowania z kierunkami rozwoju wyznaczonymi w Studium i zrealizowanymi w skarżonym planie. Niewykorzystanie tej możliwości w odniesieniu do działek skarżącej w ocenie Sądu świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a to brak wyważenia interesu indywidualnego i publicznego. Innymi słowy, możliwe było takie rozwiązanie, które byłoby w zgodzie ze Studium i jednocześnie uwzględniało istniejące w momencie uchwalania planu zagospodarowanie przestrzenne.

Sąd zbadał wytyczne w zakresie rozwoju i modernizacji zasobów mieszkaniowych i infrastruktury społecznej dotyczące Studium z 2003 r. (s. 190), na które powołuje się organ, lecz nie dostrzega w nich podstaw do zmiany stanowiska. Mowa jest tam jedynie o działaniach miasta jako właściciela i zarządcy budynków mieszkalnych dla poprawy standardów i warunków życia w zabudowie istniejącej, w której należy umożliwić prowadzenie bieżących prac remontowych i adaptacyjnych.

Na zakończenie dodać należy, że okoliczność, iż skarżąca nie zgłaszała uwag w procedurze planistycznej (w kolejnych wyłożeniach planu) sam w sobie nie może oczywiście uzasadniać przyjęcia takich czy innych rozwiązań planistycznych, a możliwość składania wniosków jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem skarżącej.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi, iż m.p.z.p nie zawiera wszystkich wymaganych prawem elementów m.in. ustaleń w zakresie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2020 r. tzw. uchwały krajobrazowej, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej od Gminy Miejskiej Kraków kwotę 797 złotych, na którą składają się: koszty uiszczonego wpisu sądowego (300 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych).