Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 800/07 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. J. 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. J. na postanowienie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Naczelnego Architekta W. z dnia [...] marca 1990 r. Nr [...] stwierdzającej posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie przez skarżącego, tj. projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej, z określeniem w pkt 1 i 2 zakresu tych uprawnień.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wystąpił do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z wnioskiem o wydanie postanowienia wyjaśniającego wątpliwości co do zakresu uprawnień nabytych tą decyzją. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. organ I instancji wyjaśnił, że chodzi o uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie ograniczonym, wynikającym z punktu 1 decyzji. Organ odwoławczy uchylił powyższe postanowienie i wyjaśnił, że decyzja ta upoważnia skarżącego do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynkach o kubaturze do 1000 m3 projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych obiektów budowlanych, z wyłączeniem konstrukcji fundamentów głębokich i trudniejszych konstrukcji statycznie niewyznaczalnych. Ponadto dodał, że dokonując interpretacji uprawnień budowlanych skarżącego uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.), należy uwzględnić zmianę tego rozporządzenia dokonaną między innymi rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U Nr 69, poz. 299). Zgodnie z jego § 2 ust. 2 pkt 1 osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej, zgodnie z posiadanym wykształceniem technicznym, wyłącznie w specjalności architektonicznej, tj. budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3.

W skardze na to postanowienie M. J. podniósł, że w wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem z dnia 18 lipca 1991 r. został on pozbawiony nieograniczonych uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta oraz kierownika budowy i robót w specjalności architektonicznej. Tym samym został pozbawiony praw nabytych, stwierdzonych decyzją z dnia [...] marca 1990 r., co jest sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, wskazując, że decyzja stwierdzająca posiadanie przygotowania zawodowego, wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. ogranicza uprawnienia skarżącego jako projektanta w specjalności architektonicznej do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno-budowlanych w budownictwie osób fizycznych. Natomiast przepisy rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie z 1975 r. zastąpiły pierwotne sformułowanie "w budownictwie osób fizycznych" określeniem "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3". Jednocześnie, na podstawie § 2 rozporządzenia z 18 lipca 1991 r. osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym w niniejszym rozporządzeniu.

M. J. zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc "o jego uchylenie lub zmianę w zakresie, w jakim oddala on skargę skarżącego" i zarzucając mu naruszenie art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie, że uprawnienia skarżącego do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie są ograniczone w zakresie wynikającym z treści rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. W szczególności podkreślił, że nie kwestionuje on faktu, że nadane mu decyzją z dnia 22 marca 1990 r. uprawnienia mają charakter ograniczony, a jedynie żądał od właściwych organów potwierdzenia, że pomimo zmienionych przepisów, ograniczony zakres jego uprawnień pozostał niezmieniony oraz aby interpretacji jego uprawnień dokonano z uwzględnieniem art. 104 Prawa budowlanego, który brzmi następująco: "Osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie." Odmienne stanowisko organów spowodowało, że w sprawie doszło do naruszenia zasady poszanowania praw nabytych. Zwrócił uwagę, że dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tożsame są dwa odrębne pojęcia, jak: "budownictwo osób fizycznych" i "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe (...) o kubaturze do 1000 m3". Ograniczenie wprowadzone rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. ma istotne znaczenie dla sytuacji skarżącego, ponieważ w świetle uprawnień nadanych mu decyzją z dnia 22 marca 1990 r. mógł wykonywać swoje funkcje techniczne w budownictwie w odniesieniu do wszelkich budynków, które mieściły się pod pojęciem budownictwa jednorodzinnego, bez konieczności badania powierzchni czy też kubatury danego budynku. Natomiast zmiany w obowiązujących przepisach wprowadziły nakaz wyliczania kubatury budynku, nie określając sposobu jego wyliczenia, ograniczając tym samym możliwość wykonywania swoich uprawnień przez skarżącego jedynie do małych budynków, które w obecnej gospodarce mieszkaniowej występują rzadko. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje on zasadności wprowadzonych w tym zakresie zmian w prawie, ale powinny one mieć zastosowanie wyłącznie jedynie wobec osób, które ubiegają się o stosowne uprawnienia po dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po doręczeniu decyzji, stronie przysługują określone środki ochrony jej interesów w zależności od zaistniałych w niej wad lub innych uchybień. Jednym z nich jest przewidziane w art. 113 § 2 k.p.a. żądanie wyjaśnienia od organu wątpliwości co do treści decyzji w drodze postanowienia.

Na tle stosowania tego przepisu przez organy i strony istnieje już w orzecznictwie i doktrynie znaczny dorobek. W szczególności zwraca się w nim uwagę na elementy lub okoliczności, których nie można w ramach tego unormowania oceniać ani łączyć z wyjaśnieniem decyzji budzącej wątpliwości. Podkreśla się więc, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 1999 r. I SA 1456/98, z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, z dnia 9 stycznia 2003 r. I SA 1283/01 i z dnia 27 stycznia 2003 r. III SA 622/01). W podobny sposób istotę i granice stosowania tej instytucji prawnej określa się w komentarzach do art. 113 § 2 k.p.a. (np. autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005, wyd. II oraz G. Łaszczycy, Cz. Martysza i A. Matana, LEX 2007, wyd. II).

Przy wyjaśnianiu treści decyzji musi być zatem uwzględniony stan faktyczny i prawny sprawy z dnia jej wydania, a wyjaśniane kwestie nie mogą należeć do problematyki objętej np. trybem uzupełnienia lub zmiany decyzji bądź sprostowania zaistniałych w niej błędów i oczywistych omyłek, a tym bardziej do kategorii roszczeń strony kwalifikujących się do osobnej sprawy administracyjnej. Wyodrębnienie i dokonanie właściwego ich zakwalifikowania może niekiedy stwarzać trudności, które nie mogą prowadzić do braku odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim trybie treść decyzji stanie się dla strony zrozumiała co do ukształtowanych nią uprawnień i obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie chodzi o wyjaśnienie treści decyzji według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania, tj. [...] marca 1990 r. Obowiązywało wówczas powołane rozporządzenie z dnia 20 lutego 1975 r., czterokrotnie następnie nowelizowane, ale bez późniejszej nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), którego § 2 został przez WSA bezrefleksyjnie uznany za prawidłowo zastosowany w ocenianym postanowieniu. Przepis ten miał następujące brzmienie: "§ 2.1. Osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem.

2. Wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, dokonają w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie adnotacji o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji". Wbrew omówionym wymogom stosowania art. 113 § 2 k.p.a., przy wyjaśnianiu treści decyzji rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r. nie można było uwzględniać jako aktu prawnego, który jeszcze nie istniał w dniu wydania decyzji. Rozporządzenie to w § 1 wprowadziło liczne zmiany w dotychczasowym stanie prawnym, obowiązujące po dniu jego wejścia w życie, natomiast w § 2 odniosło się do już nabytych uprawnień na podstawie wcześniejszych decyzji - przewidując ich korygowanie w nieznanym zresztą prawu administracyjnemu trybie dokonywania przez wojewodów adnotacji o zmianie ich zakresu. Tak więc - co do zasady - unormowanie zawarte w § 2 rozporządzenia nie dotyczyło wyjaśnienia treści decyzji, lecz ich zmiany, a jego zgodność z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wewnętrzną spójnością systemu źródeł prawa, można oceniać w sprawie zmiany decyzji, jeżeli taka sytuacja zaistnieje z uwzględnieniem stosownej procedury.

W skardze kasacyjnej choć wprost nie wskazano naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., jednak przytoczono za jej podstawę art. 104 Prawa budowlanego i przepisy rozporządzenia z dnia 18 lipca 1991 r., które w § 1 ukształtowały nowy stan prawny bez możliwości jego zastosowania przy wyjaśnianiu treści decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie wprowadzonych zmian. Te unormowania stanowiły granice, których przy wyjaśnianiu treści decyzji nie można było przekroczyć i dlatego należało przyjąć, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.