II SA/Kr 1023/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-09	
Data wpływu	2009-06-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jan Zimmermann /przewodniczący/
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IIOSK 264/10	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 62 ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399; w zw. z art. 38 ust. 2; Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] marca 2009 r. Burmistrz Miasta R. , na podstawie art. 101 § 3, art. 123 kpa i art. 62 ust. 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na wniosek J.M. dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid.: 1 oraz 2 i 3 w R. przy ul. [...] do czasu uchwalenia planu.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że obowiązek sporządzenia planu wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który nakazuje gminie, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządzenie i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie dwóch lat od uzyskania tego statusu. Wskazał, że zgodnie z wykładnią przepisu art. 38 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zawartą w piśmie Ministra Zdrowia z 25. 05. 2006 r. adresowanym do gmin uzdrowiskowych przepis ten dotyczy nowych potencjalnych uzdrowisk. Taki wniosek wynika z faktu, że 43 gminy otrzymały status uzdrowiska na podstawie ustawy z 17. 06. 1966 r. (Dz. U. z 23 poz. 150), lub wcześniejszych stanów prawnych tj. przed wejściem cytowanej ustawy w życie. Istniejące uzdrowiska zgodnie z art. 39 ust. 1 oraz art. 40 po sporządzeniu operatu i potwierdzeniu spełnienia warunków koniecznych do nadania statusu uzdrowiska zobowiązane są do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w czasie dwóch lat od daty potwierdzenia statusu uzdrowiska. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2009 r. Minister Zdrowia potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko R.

Na wyżej opisane postanowienie J.M. wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i zobowiązania organu l instancji do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wskazał, że zawieszenie nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 1-4 kpa bowiem żadna z przesłanek zawieszenia nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Jako podstawę prawną zawieszenia został wskazany art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym organ l instancji całkowicie pominął wykładnię prawa w tym zakresie dokonaną przez WSA w Krakowie w wyroku z 8 września 2008 r. w którym stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym prawem wydanie przedmiotowych warunków zabudowy jest możliwe i konieczne mimo braku planu miejscowego. Wskazał również, że ocenie sądu, niedopuszczalne jest też odmówienie ustalenia warunków zabudowy dlatego, że nie można ustalić linii zabudowy zgodnie z żądaniem inwestora zawartym we wniosku. Żalący się podkreślił, że terminy uchwalenia planu były już wielokrotnie nie dotrzymywane, co naraża go na straty finansowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Podał, że J.M. wystąpił wnioskiem w dniu 4. 01. 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla domu mieszkalnego. Postanowieniem z [...] lutego 2006 r. Burmistrz Miasta R. zawiesił postępowanie w sprawie do dnia 3 stycznia 2007 r. z uwagi na fakt, że w opracowaniu znajduje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 4 stycznia 2007 r. organ l instancji podjął postępowanie z uwagi na nie uchwalenie planu. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta R. odmówił ustalenia warunków zabudowy motywując to brakiem możliwości ustalenia linii zabudowy. Decyzją z [...] marca 2008 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 września 2008 r. uchylił decyzje obydwu instancji, uznając, że możliwe jest ustalenie linii zabudowy. Nadto Sąd postanowieniem z 27 lutego 2009 r. odmówił dokonania wykładni wyroku, czego

domagał się organ l instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, brak jest podstaw do rozstrzygania w sprawach warunków zabudowy w postępowaniach wszczętych po wejściu wżycie nowej ustawy uzdrowiskowej tj. 2. 10. 2005 r. Przepis art. 59 ust. 1 cyt. ustawy niweluje różnice między statusami starych i nowych uzdrowisk utworzonych na zasadach ustawy z 28. 07. 2005 r. Nadto ustawa z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym nie stanowiła o obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru uzdrowiska. Zatem należy uznać, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego określony w art. 38 ust. 2 cyt. ustawy powstał dla wszystkich uzdrowisk z dniem wejścia w życie nowej ustawy. Oczywistym jest dla organu odwoławczego, że do postępowań w sprawie warunków zabudowy wszczętych przed tą datą, a więc pod rządami ustawy poprzedniej nie odnosi się obowiązek zawieszenia postępowania. Z uwagi na fakt, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 4 stycznia 2006 r. konieczne było zawieszenie postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że podstawę zawieszenia postępowania stanowił art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przesłanki procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli idzie natomiast o pominięcie przez organ wykładni prawa przeprowadzonej przez sąd, Kolegium stwierdziło, że nie jest organem uprawnionym do komentowania tak postawionej kwestii. Jest bowiem właściwy wyłącznie w przedmiocie oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. wniósł J.M. . Zaskarżonemu postanowieniu zrzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) poprzez nie wykonanie zaleceń i ocen zawartych w wyroku sądu z 8 września 2009 r., naruszenie art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z zaleceniami zawartymi ww. wyroku, naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 3 kpa w zw. z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zawieszenie postępowania jest obligatoryjne. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że

Kolegium jest w przedmiotowej sprawie "organem nadrzędnym", nie może więc pominąć sprawy niewykonania wyroku WSA przez organ l instancji poprzez stwierdzenie, że nie ma do tego uprawnień. W wyroku z dnia 8 września 2008 r. sąd wyraźnie przesądził o istnieniu podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzez wskazanie podstawy prawnej takiej decyzji oraz wskazania uwarunkowań technicznych dotyczących linii zabudowy, usytuowania budynku, sąsiedniej zabudowy. Podniósł, że od 2006 r. w R. zostało wydane wiele decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podniósł, że skarżący ma rację, że po wejściu w życie nowej ustawy uzdrowiskowej orzecznictwo organów gmin uzdrowiskowych w sprawie warunków zabudowy oparte było na wykładni przepisu art. 38 ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, przekazanej wszystkim gminom uzdrowiskowym pismem Ministra Zdrowia z 25. 05. 2005 r. Stan taki trwał do jesieni 2007 r., kiedy ukazały się pierwsze rozstrzygnięcia wojewódzkich sądów administracyjnych, a w czerwcu 2008 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, stabilizujące linię orzecznictwa w przedmiotowej sprawie. Zarzut naruszenia art. 153 i 154 p.p.s.a. organ odwoławczy pozostawił uznaniu sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjnej powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.), jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w

sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w cyt. przepisie, organ właściwy w sprawie ma obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu.

Zgodnie z dyspozycją art. 38 ust. 2 ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. nr 167, póz. 1399 ze zm.), która weszła w życie 2 października 2005 r., gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statutu.

Z treści art. 38 ust. 2 w/w ustawy wynika obowiązek sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla gminy, która uzyskała status uzdrowiska. Miasto R. otrzymała status uzdrowiska w oparciu o przepisy ustawy z 17. 06. 1966 r. (Dz. U. z 23 póz. 150), co wynika zarówno z Zarządzenia Ministra Zdrowa i Opieki Społecznej z 25. 07. 1967 r. jak z decyzji Ministra Zdrowia z 5 lutego 2009 r. znak: [...], którą potwierdzono możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko R.

A zatem, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy - według dyspozycji z art. 62 ust.2 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Regulacja ta stanowi bowiem obligatoryjny wymóg zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji sytuowanej na terenie, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki powstaje na podstawie przepisów szczególnych, które dla określonych obszarów obowiązek taki ustalają tak jak w/w ustawa z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.M. z 4 stycznia 2006 r., a więc po wejściu w życie ustawy z 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym,

uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, która w art. 38 ust. 2 nałożyła obowiązek sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego na gminę, która uzyskała status uzdrowiska lub status ochrony uzdrowiskowej. Wnioskowana przez J.M. inwestycja pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz infrastrukturą techniczną ma być sytuowana na działkach Nr 1 oraz 2 i 3 w R. przy ul. [...].

W tym stanie rzeczy należy uznać, że ponieważ do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie został uchwalony dla R. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ l instancji prawidłowo postanowieniem z [...] marca 2009 r. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, a organ II instancji prawidłowo utrzymał w/w postanowienie w mocy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu całkowitego pominięcia wykładni prawa zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 września 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 543/08, należy podnieść, że wyrażona w tym wyroku ocena i wykładnia prawa związana z uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...]. 03. 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. R. z [...]. 01. 2008 r. znak: [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr 1 dotyczyła zagadnienia w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora składanym w oparciu o art. 52 ust. 1 pk 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dotyczyła natomiast zagadnienia odnoszącego się do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Związanie sądu oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania w sprawie, wyrażone w orzeczeniu sądu - stosownie do dyspozycji z art. 153 p.p.s.a. - oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wcześniej wyrażonym poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, (por. wyrok WSA z 27.01. 2009 sygn. akt ISA/Wa 1570/08 , Lex 477370). Należy jednak podkreślić, że wynikający z art. 153 p.p.s.a. stan związania nie może dotyczyć kwestii, których sąd w poprzednim wyroku

w ogóle nie brał pod uwagę jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z wyroku WSA w Krakowie z 8 września 2008 r. sygn. akt. II SA/Kr 543/08 brak w nim jakikolwiek odniesień do zagadnień związanych z zawieszeniem przedmiotowego postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wyjścia poza zagadnienia będące przedmiotem orzeczenia WSA w 8.09. 2008 r., zarówno organy obu instancji jak i sąd nie są związane wyrażonymi w w/w wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania.

Nie zasługuje również na uwzględnienie argument skarżącego, że w innych sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy na obszarze Miasta R. Burmistrz Miasta R. wydawał po 2. 10. 2005 r. tj. po wejściu w życie ustawy 28. 07. 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, decyzje ustalające warunki zabudowy gdyż decyzje takie naruszają cyt. dyspozycję z art. 62 ust. 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 38 ust. 2 ustawy "uzdrowiskowej" w zakresie obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dotyczących terenów położnych w miejscowościach uzdrowiskowych nie posiadających planu miejscowego.

W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy mogące uzasadniać zakwestionowanie zaskarżonego postanowienia. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.