II SA/Gd 938/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-29	
Data wpływu	2025-11-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski	
Symbol z opisem	6159 Inne o symbolu podstawowym 615	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OZ 134/26	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 59 ust. 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 8 sierpnia 2025 r., nr SKO.450.162.2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę.	
Uzasadnienie
K. O. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 8 sierpnia 2025 r.,

nr SKO.450.162.2024, uchylającą decyzję Wójta Gminy Starogard Gdański (dalej jako: Wójt) z 9 maja 2023 r., nr PPN.6731.1.2022, i nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie R., gmina S., poprzez usunięcie z terenu ww. działki palet i materiałów budowlanych.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z 9 maja 2023 r. Wójt nakazał skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina S., polegające na usunięciu otwartego składu kontenerów, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ulicy B. w miejscowości R., przyjętego uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański nr XXXIX/469/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r., w terminie do 21 listopada 2023 r. lub w terminie 6 miesięcy od dnia w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z 11 grudnia 2023 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i rozstrzygając sprawę co do istoty nakazało skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...], położonej w obrębie R., gmina S. przez:

a) usunięcie z terenu działki kontenerów socjalnych i magazynowych w terminie do 29 lutego 2024 r. oraz

b) zaprzestanie umieszczania na terenie działki kontenerów socjalnych magazynowych.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 245/24.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że obecnie obowiązujący miejscowy plan

z 21 grudnia 2021 r. nie dopuszcza na ww. działce magazynowania, czy też składowania przedmiotów. Sąd podzielił też stanowisko organów, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...], które pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zarówno aktualnego, jak też poprzedniego.

Jak wskazał Sąd, skarżący składuje na powierzchni działki kontenery i inne materiały budowlane, prowadząc plac składowy na otwartym terenie. Utwardzona płytami ażurowymi otwarta przestrzeń, na której znajdują się kontenery socjalne i jeden magazynowy oraz materiały budowlane, jest bowiem w istocie placem składowym. Co więcej, w ocenienie Sąd, pozostawanie na placu ww. kontenerów oraz materiałów budowlanych nie ma charakteru ani sporadycznego, ani czasowego.

Sąd zauważył jednak, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W razie zaś samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 48 - art. 51 i art. 71a ustawy Prawo budowlane. Zatem sformułowanie w sentencji decyzji Kolegium obowiązku w taki sposób, że - na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - organ nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki przez usunięcie kontenerów i zaprzestanie ich umieszczenia na przyszłość, nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu i jest z nim niezgodne. Budowa kontenerów podlega bowiem reglamentacji uregulowanej w ustawy Prawo budowlane, gdyż wymaga co najmniej zgłoszenia zamiaru budowy, a to z kolei prowadzi do wniosku o właściwości do orzekania w zakresie niezgodności z prawem ich budowy organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu sformułowanie więc rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania poprzez odniesienie go wyłącznie do usunięcia kontenerów nie może być uznane za zgodne z powołanym przepisem prawa, a tym bardziej – zobowiązanie skutkujące na przyszłość.

W konsekwencji, orzekając ponownie organ odwoławczy oceni, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi możliwość orzeczenia o obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki nr [...], obr. R. w gminie S., a jeśli tak - sformułuje nakaz w sposób uwzględniający zakres zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i właściwość rzeczową organów w tym zakresie. Organ rozważy także, czy w okolicznościach sprawy nie jest zasadne zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego w zakresie objętym jego właściwością rzeczową.

Na skutek ponownego rozpoznania odwołania po ww. wyroku, Kolegium -decyzją z 8 sierpnia 2025 r., uchyliło decyzję Wójta z 9 maja 2023 r. w całości i nakazało skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] położonej w obrębie R., gmina S., poprzez usunięcie z terenu działki nr [...], obr. R. palet oraz materiałów budowlanych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu jest bezwzględnie związane wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24. Wyjaśniło też, że w dacie dokonywania ponownych oględzin przez pracowników organu I instancji, na przedmiotowej działce nie było już kontenerów, lecz nadal znajdowały się tam materiały budowlane i inne przedmioty. Uwzględniając więc, że obowiązujące na tym terenie plany miejscowe nie dopuszczały możliwości magazynowania lub składowania przedmiotów na nieruchomościach, należało uznać, iż składowanie palet oraz materiałów budowlanych jest sprzeczne z ww. prawem miejscowym, a tym samym stanowi niedozwoloną zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tak więc stanowisko Sądu, pomimo częściowej zmiany stanu faktycznego polegającego na usunięciu kontenerów z działki nr [...], pozostaje nadal aktualne. Zmiana zagospodarowania działki i stan sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego polega w chwili obecnej wyłącznie na składowaniu na niej materiałów budowlanych oraz palet, co również było objęte treścią stanowiska wyrażonego przez Sąd.

Odnośnie takich ruchomości jak gruz, urobek z wykopu, śmieci budowlane, krzewy z wycinki, resztki kostek i krawężników Kolegium stwierdziło, że należy uznać je za odpady, podlegające ewentualnie obowiązkom przewidzianym w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Natomiast w odniesieniu do znajdującej się na terenie nieruchomości jednej koparki i jednej betoniarki, zdaniem Kolegium nie jest możliwe jednoznaczne uznanie, że sam fakt ich znajdowania się na działce nr [...] w dniu oględzin, mających miejsce w dniu 15 kwietnia 2025 r., stanowi uczynienie z tej nieruchomości placu parkingowego. W toku oględzin, które odbyły się w dniu 15 lutego 2023 r. oraz 12 lipca 2023 r., nie stwierdzono, by na nieruchomości objętej postępowaniem znajdował się ciężki sprzęt budowlany. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie jest więc /zdaniem Kolegium/ możliwe stwierdzenie, że skarżący dokonał zmiany sposobu zagospodarowania swojej nieruchomości, poprzez uczynienie z niej placu parkingowego dla pojazdów budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił istotne naruszenie:

a) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego zbadania, a następnie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało poczynieniem przez organ odwoławczy niewłaściwych ustaleń w zakresie uznania, że strona dopuściła się zmiany sposobu zagospodarowania terenu działki numer [..];

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy związany jest oceną prawną dokonaną uprzednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w orzeczeniu z 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 245/24, mimo iż w przedmiotowej sprawie nastąpiły zmiany w stanie faktycznym sprawy, powodujące nieaktualność i ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia Sądu administracyjnego, co skutkowało błędnym nakazaniem stronie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki numer [...];

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co skutkowało rozpoznaniem przedmiotowej sprawy w odmiennym / zmienionym stanie faktycznym przez organ odwoławczy i przez organ I instancji;

d) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiana zagospodarowania terenu" i uznanie, że składowanie (przechowywanie) przez skarżącego na działce numer [...] materiałów budowlanych oraz palet jest równoznaczne ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy przechowanie na nieruchomości przedmiotów / materiałów budowlanych nie jest sprzeczne z funkcją podstawową ani dopuszczoną dla przedmiotowego terenu przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki numer [...], mimo iż w sprawie nie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu uzasadniająca taką zmianę;

c) § 11 ust. 2 pkt 2 Uchwały nr XXXIX/469/2021 Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy B. w miejscowości R., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że składowanie (przechowywanie) przez skarżącego na działce numer [...] materiałów budowlanych oraz palet pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym, że jest równoznaczne ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu.

Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji co do jej pkt 2 i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że obecnie stan faktyczny przedmiotowej sprawy uległ zmianie i na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się już bowiem wszystkie elementy, które jako całość podlegały ocenie, a następnie rozstrzygnięciu "merytorycznemu" przez WSA w Gdańsku. Na przedmiotowej działce nie znajdują się już żadne kontenery oraz inne wskazane uprzednio przez Sąd - plastikowe urządzenia (przedmioty). Na działce usytuowane są wyłącznie szeroko pojęte materiały budowlane, koparka, w.c.; nie znajdują się również żadne śmieci budowlane, krzewy z wycinki ani betoniarka. Tak więc, w ocenie skarżącego, nie mamy do czynienia z "tą samą sprawą", tj. sprawą identyczną, tożsamą, która jednocześnie uprawniałaby organ odwoławczy do powielenia ustaleń i ocen prawnych dokonanych przez WSA w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a.

Dokonana przez Sąd ocena dotyczyła zgodności / braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 18 grudnia 2006 roku nr III/34/2006 oraz uchwałą Rady Gminy Starogard Gdański z dnia 21 grudnia 2021 roku nr XXXIX/469/2021 - usytuowania na działce kontenerów socjalnych, magazynowych oraz innych przedmiotów (urządzeń) - palety, materiały budowlane, kształtowniki stalowe. Ocena ta została poczyniona z uwzględnieniem wszystkich wymienionych i występujących wówczas przedmiotów (elementów), które jednakże - obecnie na zasadzie łączności (kumulatywnie) nie występują na działce. Co więcej, Sąd wyraźnie stwierdził, że kontenery socjalne i jeden magazynowy oraz materiały budowlane są placem składowym (z powyższego jednoznacznie wynika, że owe elementy występujące jednocześnie i wspólnie stanowią, w ocenie WSA w Gdańsku, plac składowy). A contrario jednoznacznie stwierdzić zatem należy, że wszelkie inne stwierdzone przez Sąd nieprawidłowości / uchybienia także dotyczą łącznego skumulowania na działce nr [...] wyraźnie wymienionych przez Sąd przedmiotów / urządzeń. Brak dalszego występowania kontenerów magazynowych / kontenerów socjalnych zmienia stan faktyczny sprawy, tworząc jednocześnie sprawę "nową", "odmienną" od uprzednio analizowanej i poddanej ocenie WSA, wykluczając jednocześnie możliwość stosowania przez organ odwoławczy ustaleń i ocen poczynionych przez Sąd. W konsekwencji organ odwoławczy, jako niezwiązany z ustaleniami poczynionymi przez WSA w Gdańsku, winien przeprowadzić własną analizę prawną poczynionych ustaleń faktycznych pod kątem ich zgodności bądź braku zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi, co jednakże nie zostało poczynione w należytym stopniu i zakresie.

Dalej skarżący podniósł, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jest możliwe wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki w postaci "zmiany zagospodarowania terenu", która - wbrew twierdzeniom organu, nie miała miejsca. Kluczowe znaczenie ma przy tym, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, czy funkcjonalna zmiana wykorzystywania terenu jest niezgodna z jego przeznaczeniem. W kontekście niniejszej sprawy zauważył skarżący, że żaden obowiązujący przepis prawa nie definiuje pojęcia "plac składowy", lecz WSA w Gdańsku za plac składowy uznał - znajdujące się na działce - kontenery oraz inne materiały budowlane - oceniając je jako całość. Dlatego też, wobec zmiany okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, a tym samym wobec braku dalszego usytuowania na przedmiotowej działce kontenerów magazynowych i socjalnych - nie można twierdzić, że działka numer [...] stanowi plac składowy, a zatem jest niezgodna pod względem przeznaczenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tak więc, zdaniem strony skarżącej, działka nr [...] nie stanowi placu składowego, a przechowywanie na niej szeroko pojętych materiałów budowalnych / palet nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, w tym z funkcją podstawową, ani tym bardziej z funkcją dopuszczoną - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz towarzysząca zabudowa gospodarcza; usługi nieuciążliwe z zakresu usług (...) magazynowych. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie uwzględniło istotnej zmiany okoliczności faktycznych w stosunku do tych, które analizował organ I instancji, wobec czego doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tej sprawie Sąd kontrolował decyzję Kolegium z 8 sierpnia 2025 r., którą organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...], obręb R., gmina S., poprzez usunięcie z jej terenu palet oraz materiałów budowlanych. Decyzja ta została wydana w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 245/24, co ma istotne znaczenie dla aktualnej oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz zarzutów stawianych w skardze. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium działało zgodnie z oceną prawną i wytycznymi prawomocnego wyroku, jak też, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższa zasada związania oceną prawną oznacza, że zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 353/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzecznia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Wyjaśnić więc trzeba, że przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt

II FSK 1393/21, CBOSA).

Co istotne, związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153; wyrok WSA w Gdańsku z 16 października 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 610/24

W wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24 Sąd stwierdził, że zagospodarowanie działki nr [...], obejmujące 7 kontenerów socjalnych i 1 magazynowy, palety drewniane i kształtowniki stalowe oraz materiały budowalne w postaci płyt, krawężników i innych elementów betonowych oraz arkusze blachy i kształtowniki ułożone na kosce betonowej na gruncie, a więc polegające na składowaniu na nim ww. przedmiotów i materiałów – stanowiło zmianę sposobu zagospodarowania tej nieruchomości, i że zmiana ta jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 21 grudnia 2021 r. nr XXXIX/469/2021, jak też z ustaleniami poprzedniego planu miejscowego z 18 grudnia 2006 r. nr III/34/2006. Sąd przesądził przy tym, że zmiana zagospodarowania nastąpiła w 2021 r., i że ma do niej zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Jednocześnie zauważył, że przepis ten może być stosowany tylko w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonywaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, natomiast budowa kontenerów podlega reglamentacji uregulowanej w ustawie Prawo budowlane, gdyż wymaga co najmniej zgłoszenia zamiaru budowy, a to z kolei prowadzi do wniosku o właściwości do orzekania w zakresie niezgodności z prawem ich budowy - organów nadzoru budowlanego. Wobec tego Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy powinien rozważyć zwrócenie się do organu nadzoru budowlanego w zakresie objętym jego właściwością rzeczową oraz ocenić, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi możliwość orzeczenia o obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania działki nr [...], a jeśli tak – organ winien sformułować nakaz w sposób uwzględniający zakres zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. i właściwość rzeczową organów w tym zakresie.

Realizując powyższe wytyczne Kolegium uwzględniło, że na przedmiotowej nieruchomości nadal znajdują się materiały budowlane i inne przedmioty (palety), zaś kontenery socjalne i kontener magazynowy zostały usunięte. Powyższe zostało potwierdzane oględzinami w dniu 15 kwietnia 2025 r. Natomiast składowanie palet i materiałów budowlanych, zdaniem organu, jest sprzeczne z obowiązującym prawem miejscowym, które nie dopuszcza na tym terenie możliwości magazynowania lub składowania przedmiotów, co uzasadniało zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i to mimo częściowej zmiany stanu faktycznego (usunięcie kontenerów). W konsekwencji, w zaskarżonej decyzji Kolegium nakazało przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki poprzez usunięcie z jej terenu palet oraz materiałów budowlanych.

Zdaniem Sądu wydana decyzja zgodna jest z wytycznymi prawomocnego wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24, jak też nie narusza art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii zasadności zastosowania w tej sprawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie zaś art. 35a ustawy, który wszedł w życie 23 września 2023 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W tym zakresie wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowym na tle nowej regulacji art. 35a u.p.z.p. ujawniły się dwie linie – zgodnie z pierwszą przepis przejściowy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., pos. 1688), odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obejmując swym zakresem postępowań o charakterze sanacyjnym. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział odrębnych regulacji przejściowych wyłączających stosowania art. 35a u.p.z.p. do spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r., to przepis ten znajduje zastosowanie również do stanów faktycznych, które zaistniały przed datą wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej art. 35a u.p.z.p., o ile postępowanie w danej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z 19 stycznia 2026 r., sygn. akt

II SA/Wr 857/25; z 12 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 160/24, CBOSA). Tak więc znowelizowany w dniu 7 lipca 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i wprowadzony w wyniku nowelizacji art. 35a u.p.z.p. mają zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, niezależnie czy zostały wszczęte przed czy po 24 września 2023 r., co wynika z analizy art. 59 ust. 1 ustawy o zmianie u.p.z.p., który odnosi się tylko do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do postępowań sanacyjnych (zob. wyrok NSA

z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1082/25, CNOSA).

Z kolei zgodnie z drugą linią orzeczniczą, przepis art. 35a u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko do stanów, które zaistniały po dacie wejścia tego przepisu w życie (tj. 23 września 2023 r.; zob. wyroki WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Po 21/26; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2025 r., sygn. akt II SA/Go 356/25, a także WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 598/25, CBOSA). W wyrokach tych wskazuje się, że w art. 35a u.p.z.p. chodzi o zmianę zagospodarowania terenu zarówno po wejściu w życie planu miejscowego i po wejściu w życie regulacji zawartej w art. 35a u.p.z.p., przy czym zmiana tego przeznaczenia musi być sprzeczna z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego.

W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że aktualnie obowiązujący plan miejscowy wszedł w życie 15 lutego 2022 r., zaś zmiana zagospodarowania nastąpiła w 2021 r. Przy takim ustaleniu, w prawomocnie wiążącym organ wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/25 Sąd - orzekając w stanie prawnym po wejściu w życie art. 35a u.p.z.p. - przesądził, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W związku z tym należało uznać, że w zaskarżonej decyzji z 8 sierpnia 2025 r. Kolegium prawidłowo zastosowało ww. regulację.

Dalej stwierdzić trzeba, że prawidłowo organ uwzględnił zmianę stanu faktycznego polegającą na usunięciu z terenu działki kontenerów socjalnych i magazynowego, a następnie ocenił, że pozostawanie na działce palet oraz materiałów budowlanych jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 21 grudnia 2021 r., zgodnie z którym na terenach oznaczonych 2.MN/U, na którym znajduje się działka nr [...], nie jest dopuszczone lokalizowanie placów składowych na otwartym terenie, jak i pod zadaszeniem. Przy czym, wbrew twierdzeniom skargi, przy ocenie opisanego aktualnego stanu zagospodarowania działki Kolegium również było związane oceną prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24, gdyż nie dotyczyła ona wyłącznie stanu obejmującego pozostawanie na terenie działki łącznie 7 kontenerów socjalnych, 1 kontenera magazynowego, palet drewnianych, kształtowników stalowych, materiałów budowlanych w postaci płyt, krawężników innych elementów betonowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził bowiem, na stronie 4., że zgodnie z ww. ustaleniami planu: na działce nr [...] nie dopuszcza się magazynowania, czy też składowania przedmiotów." Tak więc każdy ze znajdujących się na terenie działki elementów samodzielnie, a nie tylko łącznie, powoduje, iż mamy do czynienia ze składowaniem niezgodnym z prawem miejscowym.

W konsekwencji więc usunięcie na etapie ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego kontenerów nie oznacza, że składowanie palet i materiałów budowlanych na działce wyłącza ocenę prawną wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24. Skoro bowiem organ ustalił, iż na działce znajdują się palety i materiały budowlane, okoliczność ta została przyznana przez samą stronę w skardze, zaś w wyroku sygn. akt II SA/Gd 245/24 Sąd wyraźnie odniósł się do składowania materiałów budowlanych i palet, oceniając to działanie jako plac składowy niedopuszczalny przepisami lokalnymi, to orzekające Kolegium miało obowiązek uwzględnić, że aktualne zagospodarowanie działki nadal jest sprzeczne z miejscowym planem (jak i z ustaleniami poprzedniego planu miejscowego z 2006 r., który na tym terenie dopuszczał tylko zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) i uzasadnia zastosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

Z tych samych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi, zgodnie z którymi doszło w sprawie do takiej istotnej zmiany okoliczności, która uzasadniałaby odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyroku, a także powodowałaby konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji.

Dodać należy, że w uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd podkreślił, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ponieważ w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, właściwym w sprawie jest organ nadzoru budowlanego, który wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących taką samowolną zmianę zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 48 - art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z tych przyczyn Sąd wyjaśnił również Kolegium, że nie powinno orzekać na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. o usunięciu kontenerów, ponieważ budowa kontenerów podlega reglamentacji przepisów ustawy Prawo budowlane. Dlatego też to czy przedmiotowe kontenery zostały usunięte z działki czy też na niej się nadal znajdowały w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji było nieistotne, ponieważ – zgodnie z ww. wytycznymi Sądu, co do nich i tak Kolegium by w sprawie nie orzekało.

Z powyższych względów skład orzekający stwierdził, że decyzja Kolegium zgodna jest z przepisami art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem Kolegium podjęło czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy (ponowne oględziny nieruchomości) oraz poddało zebrane dowody ocenie, co pozwoliło na ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy i jego subsumpcję pod normę prawną art. 59 ust. 3 p.p.s.a. W efekcie słusznie uznano, że składowanie na terenie działki nr [...] palet i materiałów budowlanych stanowi zmianę zagospodarowania terenu niezgodną z obowiązującym planem miejscowym i zasadnie nakazano właścicielowi – skarżącemu – przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki wskazując konkretne czynności, które mają doprowadzić do stanu zgodnego z prawem miejscowym.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jak niezasadną.