II SA/Gl 556/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-04-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 682;  art. 48 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7722.229.2023.AT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r., nr WINB-WOA.7722.229.2023.AT, po rozpoznaniu zażalenia J. i M. P. (skarżący, inwestorzy) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB, organ I instancji) z dnia 11 września 2023 r., znak: [...], wstrzymujące inwestorom roboty budowlane przy budynku rekreacji indywidualnej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w S., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 marca 2023 r. uzupełnionym w dniu 26 marca 2023 r. M. Z., zwróciła się do PINB z prośbą o przeprowadzenie kontroli legalności inwestycji budowlanych zlokalizowanych na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi 2 i 1 położonych w S. wskazując, iż przedmiotem oględzin powinny być objęte działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 2 i 1.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 maja 2023 r. PINB ustalił, iż na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S. znajduje się m. in. parterowy budynek o konstrukcji drewnianej, posadowiony na betonowych słupach, dach dwuspadowy, symetryczny. W południowej elewacji budynku znajduje się drewniany taras na betonowych słupach o wymiarach 3,0 m x 6,10 m. W północnej elewacji znajduje się pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,0 m x 4,10 m oraz zewnętrzna ubikacja o wymiarach 1,0 m x 1,05 m. Budynek wyposażony jest w , instalację elektryczną oraz wodociągową. Na parterze budynku znajduje się aneks kuchenny z pokojem dziennym, na poddaszu znajduje się sypialnia. Według inwestorów budynek został ocieplony warstwą styropianu o grubości około 30 cm oraz był sukcesywnie konserwowany i remontowany. Inwestorzy okazali decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., z dnia 2 lipca 1997 r., mocą której udzielono skarżącym pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S. Na podstawie zdjęć historycznych PINB ustalił, że obecny budynek rekreacji indywidualnej powstał po 2009 r. w innej lokalizacji niż poprzedni oraz innych gabarytach. Natomiast zasoby archiwalne Starostwa Powiatowego w Z. nie wykazały żadnych dokumentów dotyczących budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz zadaszonej przyczepy campingowej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S.

Postanowieniem z dnia 11 września 2023 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz..682 ze zm. - dalej "P.b."), nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S., wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.

W zażaleniu na postanowienie PINB skarżący zarzucili mu naruszenie art. 6, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.; art. 7a § 1 i art. 11 k.p.a.; art. 36 § 1 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 81 w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b., a także art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a) P.b. i ust. 2 pkt 31 P.b. Wnieśli o uchylenie postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.

SWINB, po rozpoznaniu zażalenia inwestorów na postanowienie PINB - uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

SWINB podkreślił, że rolą PINB jest w pierwszej kolejności dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wyjaśnił, że organ nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia, w postępowaniu zażaleniowym, do którego odnosiło się rozstrzygnięcie zobligowany jest kontrolować tylko pewien fragment postępowania administracyjnego, do którego odnosiło się rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Przytoczył brzmienie art. 48 P.b. będącego podstawą prawną postanowienia. Z ustaleń PINB wynika, że przedmiotowy budynek posiada wymiary 4,60 m x 6,10 m, a jego powierzchnia zabudowy wynosi 33,21 m2. Powierzchnia tarasu wynosi 18,30 m2 . Ze zdjęć przedłożonych do akt sprawy wynika, iż taras nie stanowi obiektu wolnostojącego, a jest trwale połączony z budynkiem. Dlatego też SWINB wskazał, iż przedmiotowy taras wlicza się do powierzchni zabudowy budynku.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S., co zdaniem SWNB jest błędne.

Skarżący w trakcie postępowania okazali decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z., znak: [...] z dnia 2 lipca 1997 r., mocą której udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjny 1 w S.. Skarżący oświadczyli, iż "budynek został ocieplony warstwą styropianu o grubości około 30 cm. Budynek był sukcesywnie konserwowany i remontowany."

SWINB zauważył, iż legalizacja budynku gospodarczego nastąpiła w okresie obowiązywania prawa budowlanego - ustawy z dnia 24 października 1974 r. W myśl obowiązujących wówczas przepisów, do dokumentów legalizacyjnych należały decyzja Wójta Gminy U. nr [...] z dnia 11 marca 1997 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego obiektu; inwentaryzacja architektoniczno-techniczna wraz z orzeczeniem o stanie technicznym wykonanego obiektu oraz prawo do dysponowania terenem, na którym został wykonany przedmiotowy obiekt budowlany.

Dlatego też SWINB wskazał, iż wykluczone jest prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego albowiem zgodnie z ww. przepisami do legalizacji budynku gospodarczego nie było koniecznym przedłożenie projektu budowlanego lecz inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej.

SWINB wskazał, iż PINB winien rozdzielić przedmiotowe postępowanie i prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne:

1) zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 1 w S., w trybie art. 71 P.b..

2) rozbudowy ww. budynku gospodarczego o taras, w trybie art. 48 P.b..

SWINB nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że obecny budynek powstał po 2009 r. w innej lokalizacji niż poprzedni oraz o innych gabarytach. Zdaniem organu odwoławczego, rozbieżności w usytuowaniu budynku wynikają z błędnie naniesionego szkicu budynku gospodarczego na część graficzną planu zagospodarowania przedmiotowej działki.

Konkludując powyższe rozważania, organ odwoławczy uchylił skarżone postanowienie organu I instancji.

Dodatkowo SWINB wyjaśnił, iż na obecnym etapie postępowania badał aktualnie jedynie kwestie wpadkową w ramach postępowania głównego, tzn. sprawę prawidłowości wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. W świetle powyżej wskazanych okoliczności pozostałe zarzuty i twierdzenia skarżących pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SWINB skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 i art. 48 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się stwierdzeniem, iż taras nie stanowi obiektu wolnostojącego a jest trwale połączony z budynkiem wyłącznie na podstawie zdjęć znajdujących się w aktach sprawy oraz prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według nom przepisanych. Podkreślił, że istotą sporu między stronami jest prawidłowa ocena stanu faktycznego ustalonego przez PINB. Nie zgodził się z twierdzeniami SWINB taras znajdujący się przy budynku jest trwale z nim połączony, w wyniku czego PINB winien wszcząć postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczej o taras w trybie art. 48 P.b. Zdaniem skarżących organ odwoławczy dokonując tej oceny przekroczył zasadę prawdy obiektywnej, ustanowioną w art. 7 k.p.a, Zdaniem skarżących już na etapie postępowania przed PINB nie dokonano rzetelnej oceny sposobu wykonania tarasu, a stan faktyczny nie został rzetelnie ustalony.

W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. .935 - dalej "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie SWINB z 7 marca 2024 r., wydane po rozpoznaniu zażalenia od postanowienia PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Materialnoprawną podstawę prawną wydanych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn zm.- dalej "P.b.").

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Taka sama zasada obowiązywała pod rządami ustawy z dnia 29 października 1997 r. - Prawo budowlane(Dz.U. nr 89, poz. 414).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Z samowolą budowlaną w rozumieniu powyższego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W pierwszej kolejności należy ocenić, czy organy orzekające w sprawie właściwie zidentyfikowały przedmiot postępowania i zastosowały właściwe przepisy.

Nie jest kwestionowane w sprawie, że skarżący okazali decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 2 lipca 1997 r., mocą której udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjny 1 w S. Z ustaleń SWINB wynika, że istniejący obecnie budynek rekreacji indywidualnej powstał w wyniku rozbudowy budynku gospodarczego na wskazanej działce. Natomiast legalizacja budynku gospodarczego nastąpiła w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organów, że PINB winien rozdzielić postępowanie i prowadzić dwa odrębne postępowania administracyjne jedno dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i drugie dotyczące rozbudowy budynku gospodarczego. Wbrew twierdzeniom skarżących brak jest przy tym podstaw do umorzenia postępowania dotyczącego istniejącego obecnie budynku rekreacji indywidualnej. Ustalenia organu w zakresie opisu i charakterystyki budynku, który pierwotnie funkcjonował jako budynek gospodarczy, jego posadowienia i parametrów, dobudowania tarasu są jasne i wystarczające. SWINB dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie uznając, że PINB błędnie wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce oznaczonej numerem ewidencyjny 1 w S. W trakcie postepowania wyjaśniającego ustalono, że na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 2 lipca 1997 r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na przedmiotowej działce i to skarżący ostatecznie zmienili sposób użytkowania budynku oraz dokonali jego rozbudowy, co oznacza także, że są inwestorami. Skarżący nie kwestionują przy tym, że nie posiadają żadnej formy zgody organu administracji architektonicznej na realizację opisanych robót budowalnych.

W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z wypełnieniem hipotezy przepisów definiujących przypadek samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, jako bezzasadną.