Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SO/Wa 11/19 w sprawie z wniosku K. F. o wymierzenie Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r., II SO/Wa 11/19, po rozpoznaniu wniosku K. F. o wymierzenie Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.292 zł. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz informacji zawartych w odpowiedzi organu na ww. wniosek, organ od dnia 30 października 2018 r. był w posiadaniu korespondencji zawierającej skargę – pismo z 26 października 2018 r. – na bezczynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w sprawie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2373/15, z tego powodu od tej daty rozpoczął biec organowi termin przewidziany na przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, określony w art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). W tej sytuacji trzydziestodniowy termin na przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu upłynął z dniem 29 listopada 2018 r. Jak wynika z kolei z akt sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Wa 136/19, w której została zarejestrowana skarga – pismo z 26 października 2018 r., poprzedzona żądaniem skarżącego – K. F., o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, oryginał wspomnianej skargi wraz z odpowiedzią organu na tę skargę oraz aktami sprawy zostały osobiście złożone w siedzibie Sądu 15 marca 2019 r. (por. prezentatę Biura Podawczego, w aktach sprawy II SAB/Wa 136/19). W ocenie Sądu, okoliczności wskazywane przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, nie zwalniały organu z obowiązku przekazania skargi do Sądu. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, co do zasady zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, czy w jego ocenie brak ku temu racjonalnych powodów. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. W ocenie Sądu, sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednakże "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, i właśnie to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, s. 259; tak również: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 6 poz. 156). Zatem organ bezwzględnie zobligowany był przekazać skargę na bezczynność – pismo z 26 października 2018 r. do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy uznał jej zarzuty za bezzasadne. Z istoty sądowej kontroli administracji publicznej wynika bowiem, że to do właściwego Sądu ostatecznie należy ocena dopuszczalności skargi, a następnie ocena zasadności zarzutów w niej zawartych, gdy organ nie korzysta z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. z możliwości uwzględnienia skargi w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. W niniejszej sprawie organ nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., a zatem zobligowany był, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., w terminie trzydziestu dni od daty wniesienia skargi przekazać ją Sądowi, czego nie uczynił. Czynności tej dopełnił niespełna cztery miesiące po terminie, składając skargę 15 marca 2019 r. Art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (M.P. z 2019 r. poz. 154), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4.585,03 złotych. Sąd, mając na uwadze odnotowaną zwłokę w przekazaniu skargi, wymierzył Komendantowi Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej grzywnę w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., tj. w wysokości 2.292 złotych. Sąd, postanawiając o wysokości wymierzonej grzywny miał na uwadze czas, jaki upłynął od dnia 29 listopada 2018 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie skargi na bezczynność do Sądu) do dnia złożenia skargi w siedzibie Sądu oraz wskazane przez organ okoliczności odnotowanego braku przekazania tej skargi. Sąd zauważa także, że orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Komendant Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę przez orzeczenie grzywny w niższej wysokości oraz jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd wymierzając grzywnę ograniczył się tylko do wyjaśnienia jednej przesłanki, tj. czasu jaki upłynął od wniesienia skargi. Nie wyjaśnił natomiast w jaki sposób wziął pod uwagę pozostałe przesłanki.

W odpowiedzi na zażalenie K. F. wniósł o jego oddalenie.

Postanowieniem z 20 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej zawartego w zażaleniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Sądu z 8 kwietnia 2019 r., II SO/Wa 11/19.

Pismem z 11 czerwca 2019 r., pełnomocnik organu przesłał nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 136/19, którym oddalono skargę K. F. na bezczynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie bezczynności po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2373/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Z całą mocą należy podkreślić, że obowiązek ten dotyczy każdego organu (nie tylko organu administracji publicznej), którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, jak on ocenia dopuszczalność i zasadność wniesionej skargi. Swoje zdanie w tej kwestii, skarżony organ ma prawo wypowiedzieć tylko i wyłącznie w odpowiedzi na wniesioną skargę, którą też ma obowiązek przekazać sądowi administracyjnemu – por. w szczególności postanowienia NSA z 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11 i I OZ 416/11.

Z kolei w świetle art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pamiętać przy tym należy, że art. 55 § 1 p.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny w tym przypadku, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia.

Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, należało odnieść się do charakteru instytucji wymierzenia grzywny. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, wskazano, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381; por. postanowienia NSA z 9 lutego 2010 r., I OZ 78/10 oraz z 28 maja 2014 r., I OZ 379/14).

Wskazać również trzeba, że przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono.

W tej sprawie nie budzi zaś wątpliwości, że skarga z 26 października 2018 r. na bezczynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w sprawie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2017 r., I OSK 2373/15, wpłynęła do organu 30 października 2018 r. Zatem 30-dniowy termin na przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu upłynął 29 listopada 2018 r. Jak wynika z kolei z akt sprawy II SAB/Wa 136/19, w której została zarejestrowana ww. skarga, poprzedzona żądaniem skarżącego o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, oryginał wspomnianej skargi wraz z odpowiedzią organu na tę skargę oraz aktami sprawy zostały złożone osobiście przez organ w siedzibie Sądu dopiero 15 marca 2019 r., a zatem ponad 3 miesiące po upływie terminu W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że Sąd może, ale nie musi stosować przedmiotowych sankcji. Sąd I instancji nie przekroczył granic uznania jakie wyznacza art. 55 § 1 p.p.s.a., ponieważ zważywszy na wskazane przez organ – w piśmie z 13 marca 2019 r. – przyczyny uchybienia obowiązkowi, a także fakt przekazania do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ponad 3 miesiące po terminie, orzeczona grzywna w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., tj. w wysokości 2.292 złotych, mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. i nie narusza zasad jej wymiaru oraz swobody sędziowskiej. Orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny ma charakter uznaniowy i musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne nieprzekazania skargi, w tym w szczególności zachowanie organu, który nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie dowodzi, że Sąd I instancji wymierzając grzywnę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne występujące w niniejszej sprawie, a zatem nie naruszył granic uznania, jakie wyznacza art. 55 § 1 p.p.s.a. Tym samym zarzuty podniesione w zażaleniu okazały się bezzasadne, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.