IV SAB/Po 188/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-27	
Data wpływu	2025-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. M. z 17 lipca 2024 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 26 sierpnia 2025 r. J. M., reprezentowany przez reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako: "skarżący"), wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 7.140,52 zł i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "czy przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1) należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym generalne wstrzymanie biegu terminu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy obywatelom państw trzecich niezależnie od ich obywatelstwa".

W uzasadnieniu skargi argumentowano, że skarżący jest obywatelem [...] i w dniu 16 lipca 2024 r. złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 22 maja 2025 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewody w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 28 maja 2025 r. Wojewoda poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.

Jednocześnie skarżący podkreślił, że art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167; dalej: "u.p.o.U."), nie znajduje zastosowania do wniosku skarżącego, ponieważ nie jest on obywatelem Ukrainy i nie przybył z jej terytorium w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.

Zdaniem skarżącego termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określa art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej: "u.c.") zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W niniejszej sprawie termin – zdaniem skarżącego - rozpoczął bieg w dniu 16 lipca 2024 r., a upłynął w dniu 14 września 2024 r. Powyższy, długi czas oczekiwania na decyzję, uzasadnia również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7140, 52 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że żądanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w dniu 17 września 2025 r. wydano decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Zdaniem organu, skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 tej ustawy, a skarga powinna podlegać oddaleniu.

Organ stwierdził, że mając na uwadze obowiązujący stan prawny, również żądanie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest bezpodstawne. Zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U., w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt, tj. do dnia 30 września 2025 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

W dniu 17 września 2025 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 14 lipca 2027 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednak nie wszystkie jej wnioski mogą zostać uwzględnione.

Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - deks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 22 maja 2025 r. wniósł wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi na bezczynność organu została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zainicjowanym na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 17 lipca 2024 r.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter.

W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą

z 08 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."

Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2024 r., poz. 854).

Sąd podziela przy tym pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro u.p.o.U. nie wprowadza odrębnej – wskazanej na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.

W dalszej części wyjaśnienia więc wymaga, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Otóż, nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r.

Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej również jako: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej jako: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; CBOSA).

Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24 (dostępne: CBOSA), NSA zmodyfikował swoje stanowisko, dokonując tym samym rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4. u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).

Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.

W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP.

Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu.

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie bezczynność odnosi się do obiektywnie sprawdzalnego stanu rzeczy, związanego tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem przewlekłości, a więc stanu, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 112a u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (po uzupełnieniu braków formalnych) został złożony w dniu 26 sierpnia 2024 r. Z wypełnionej karty weryfikacji wynika, że wniosek ten został uznany za niezawierający braków formalnych i dowodowych (k. 43-44 akt administracyjnych), wobec czego zawiadomieniem z tego samego dnia skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania (k. 41 akt administracyjnych), zawiadomienie zawierało informację, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie, wskazując że organ pozostaje w bezczynności już od 250 dni (k. 26 akt administracyjnych). Następnie w dniu 28 sierpnia 2025 r. wniesiona została skarga na bezczynność Wojewody.

Podkreślenia wymaga, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, o którym mowa w art. 114 u.c. Termin na wydanie decyzji w tym przedmiocie określa zaś art. 112a u.c., stanowiący przepis ogólny w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt czasowy. Po rozpoczęciu biegu terminu w dniu 26 sierpnia 2024 r. organ miał więc zgodnie z art. 112a u.c. 60 dni na rozpoznanie wniosku. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu 25 października 2025 r. W tym czasie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności.

Do czasu wniesienia ponaglenia, a tym bardziej w dacie wniesienia skargi w dniu 28 sierpnia 2025 r. upłynął już okres 60 dni, w jakim organ zobowiązany był do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku.

Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy (decyzja z dnia 17 września 2025 r.), Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1. sentencji wyroku).

Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 K.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.p.o.U.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w bezczynności, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; CBOSA).

Skoro przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Sąd nie znalazł podstaw do przychylenia się do pkt 4. petitum skargi i skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE o żądanej przez skarżącego treści. Wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne nie są związane takim wnioskiem, (w tym zakresie sąd orzekający akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 28.07.2004 r., sygn. akt GSK 310/04, że uwzględnienie takiego wniosku jest kwestią uznaniową, pozostającą w sferze dyskrecjonalnej sądu), a ponadto należy dostrzec, że powoływane przez skarżącego regulacje prawne wzbudziły już wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie - obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także zrodziły wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym, które dostrzegł WSA w Gliwicach i postanowieniem z 02.04.2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.