Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 4379/15 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 4379/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Ł. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył Ł. W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie z dnia [...] maja 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji oczywistego naruszenia przez Organy obu instancji prawa procesowego, a to art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; powoływanej dalej jako: O.p.) w zw. z art. 2 ust. 6 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.g.h.) w zw. z art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h. oraz art. 197 § 1 O.p. poprzez wadliwe zebranie materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie i niezasięgnięcie opinii upoważnionej przez Ministra Finansów jednostki badającej, jako jedynego podmiotu ustawowo umocowanego do przeprowadzenia badań urządzeń do gier i oparcie się na innych dowodach aniżeli wynika to z przepisu art. 2 ust. 6 u.g.h., podczas gdy skarżący konsekwentnie wskazywał, iż zatrzymany automat do gier oferuje wyłącznie możliwość rozegrania gier o charakterze zręcznościowym, gdzie podstawową cechą gry jest sprawdzenie refleksu i ćwiczenie koordynacji zręcznościowej grającego, a tym samym w sprawie istniały wątpliwości co do charakteru organizowanej gry, a nadto wobec wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego organy obu instancji i w ślad za nimi Sąd I instancji niezasadnie przyjęły, że zatrzymane automaty do gier stanowią automaty, o których mowa w art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h., co z kolei legło u podstaw nieuzasadnionego zastosowania przepisów art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 269 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie omówienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w zakresie możliwości stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., sprowadzające się do bezrefleksyjnego zaakceptowania stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie II GPS 1/16, wyrażające się wyłącznie w powieleniu argumentacji zawartej w uchwale bez próby własnej interpretacji zaistniałego problemu, co z kolei skutkowało brakiem wyciągnięcia własnych wniosków, a w konsekwencji zaniechaniem przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu kasator przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Treść zarzutów określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, opartych na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), i ich uzasadnienie wskazują, że istota kasacji dotyczy prawidłowości dopuszczenia i oparcia się przez organ przy rozstrzyganiu o charakterze gier, co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, na wynikach eksperymentu procesowego przeprowadzonego przez funkcjonariuszy oraz opinii biegłego, a zatem podmiotów, które nie był uprawniony do przeprowadzania badań technicznych automatów do gier. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ mógł się oprzeć tylko na sprawozdaniu z badań jednostki badającej upoważnionej do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 187 § 1 O.p. w zw. z art. 2 ust. 6 u.g.h. w zw. z art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h. oraz art. 197 § 1 O.p. w wyżej wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, że właściwy organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych nie jest uprawniony do czynienia ustaleń co do charakteru danej gry. W kwestii tej, aczkolwiek na gruncie związku regulacji zawartej w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 186, dalej: k.k.s.) wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt V KK 15/13 stwierdzając, że brak decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, o której mowa w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych rozstrzygającej, że konkretna gra jest grą na automacie w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 tej ustawy, nie stanowi przeszkody do dokonania takiego ustalenia w postępowaniu karnym skarbowym jako warunkującego wypełnienie przedmiotowego znamienia przestępstwa z art. 107 § 1 k.k.s. Analizowany w tym postanowieniu przepis art. 107 § 1 k.k.s. penalizuje m.in. urządzanie gry na automacie wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia.

Pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy pozostaje aktualny także w odniesieniu do postępowań prowadzonych w oparciu o art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o grach hazardowych zmierzających do zastosowania sankcji administracyjnej za naruszenie wskazanych w nim naruszeń przepisów ustawy.

Mając bowiem na uwadze miejsce i funkcję unormowania zawartego w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, należy podkreślić, że decyzja ministra właściwego do spraw finansów publicznych rozstrzygająca o tym, czy oceniana gra jest grą na automatach w rozumieniu tej ustawy, wymagana jest na etapie planowania lub rozpoczęcia urządzania gier.

Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego oznacza to, wbrew stanowisku skarżącego, iż z treści art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h. należy wywieść, że w przypadku prowadzenia przez organy celne z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry i w tym zakresie określenia charakteru gry na zatrzymanym automacie, do zakończenia tego postępowania i wydania rozstrzygnięcia nie jest dowodem niezbędnym badanie techniczne danego automatu przeprowadzone przez upoważnioną jednostkę badającą, z podanych niżej względów.

Zgodnie z art. 2 ust. 6 u.g.h. Minister właściwy do spraw finansów publicznych rozstrzyga, w drodze decyzji, czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w ust. 1-5 są grą losową, zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy.

Na gruncie powyższej regulacji nie budziło wątpliwości, że – z racji odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowań w sprawach określonych w ustawie o grach hazardowych (art. 8 u.g.h.) – w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia decyzją przez właściwego Ministra o charakterze gry lub zakładu katalog dowodów jest otwarty.

Z dniem 14 lipca 2011 r. wszedł w życie ust. 7 art. 2 u.g.h. – dodany na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779). Stanowi on, że do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 6, należy załączyć opis planowanego albo realizowanego przedsięwzięcia, zawierający w szczególności zasady jego urządzania, przewidywane nagrody, sposób wyłaniania zwycięzców oraz, w przypadku gry na automatach, badanie techniczne danego automatu, przeprowadzone przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może zażądać przedłożenia takich dokumentów przez stronę także w postępowaniu prowadzonym z urzędu. Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że ustawodawca przewidział wprawdzie dowód konieczny dla ustalenia charakteru gry na automatach w postaci badania technicznego danego automatu, przeprowadzonego przez określoną tym przepisem jednostkę badającą, jednakże literalne brzmienie zdania pierwszego art. 2 ust. 7 u.g.h. wskazuje jednoznacznie, że obowiązek przeprowadzenia tego dowodu dotyczy postępowań wszczynanych na wniosek strony, przy czym, to na wnioskodawcy spoczywa wówczas wymóg przedłożenia takiego badania.

Trzeba pamiętać, że wprowadzenie odstępstwa od zasady otwartego katalogu dowodów i równorzędności środków dowodowych (art. 180 § 1 o.p. w zw. z art. 8 u.g.h.) musi być – jak w przypadku każdego wyjątku – interpretowane ściśle. Nie można również nie dostrzec, że art. 2 ust. 7 u.g.h. w zdaniu pierwszym stanowi o obowiązku załączenia do wniosku stosownego badania technicznego automatu, zaś w zdaniu drugim o uprawnieniu organu, w postępowaniu wszczętym z urzędu, do żądania przedstawieniu takiego dokumentu. Tym samym z treści zdania drugiego art. 2 ust. 7 u.g.h., przewidującego owo uprawnienie organu żądania przedłożenia badania technicznego automatu upoważnionej jednostki badającej także w postępowaniu prowadzonym z urzędu, nie można wyprowadzać wniosku, że dokument ten jest dowodem koniecznym także w postępowaniach nieinicjowanych przez strony.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zaakceptował opartą na wynikach eksperymentu oraz opinii biegłego ocenę organu, że przebieg gier na zajętym automacie miał charakter losowy, a uzyskiwane wyniki są nieprzewidywalne i niezależne od zręczności grającego. Skoro zatem rozpoczęcie rozgrywania gier uzależnione było od uiszczenia opłaty ("zakredytowania" urządzenia), to gry prowadzone na urządzeniu mieszczą się w definicji gier na automatach w rozumieniu u.g.h.

Reasumując należy zatem podkreślić, że skoro w sprawie nie jest sporne, że zakwestionowane w czasie kontroli automaty nie były zarejestrowane, a samo zaś postępowanie nie dotyczy ich wyrejestrowania, to w związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący zaniechania zasięgnięcia opinii jednostek badających. Należy dodać, iż art. 2 ust. 7 u.g.h. nie daje legitymacji organowi celnemu do zainicjowania postępowania przed Ministrem Finansów. Natomiast brak decyzji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, o której mowa w art. 2 ust. 6 u.g.h. rozstrzygającej, że konkretna gra jest grą na automacie w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 tej ustawy, nie stanowi przeszkody do dokonania takiego ustalenia w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej. Ponadto, jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, że w zadaniach Służby Celnej mieści się wykonywanie całościowej kontroli także w zakresie przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych. W ramach kontroli funkcjonariusze celni są uprawnieni do podjęcia określonych czynności, w tym do przeprowadzania w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia, możliwości gry m.in. na automacie. Mogą także korzystać z opinii biegłego. Brak jest argumentów prawnych dla przyjęcia, że efekt tych czynności nie może być wykorzystany w postępowaniu będącym następstwem ustaleń kontrolnych, a jedynie służyć ma do zasygnalizowania Ministrowi Finansów konieczności rozstrzygnięcia w odrębnym trybie przewidzianym w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych, czy ta gra jest grą na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, na co wskazywał wynik eksperymentu i opinia biegłego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. o sygn. akt II GSK 1603/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również chybiony jest zarzut naruszenia przepisu postępowania, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie omówienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w zakresie możliwości stosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., sprowadzające się do bezrefleksyjnego zaakceptowania stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r. w sprawie II GPS 1/16, wyrażające się wyłącznie w powieleniu argumentacji zawartej w uchwale bez próby własnej interpretacji zaistniałego problemu, co z kolei skutkowało brakiem wyciągnięcia własnych wniosków, a w konsekwencji zaniechaniem przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest więc usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się natomiast do kwestii powiązanego z tym zarzutem zarzutu naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. skutkującego "zaniechaniem przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia" należy podkreślić, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela takiego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Jeżeli natomiast skład sądzący WSA, tak jak w rozpoznawanej w sprawie, nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art. 269 p.p.s.a., to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można w związku z tym skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znaczeniu nadanym mu uchwałą składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym przepisom, jeżeli podzielił on stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił rozstrzygniętego w niej zagadnienia prawnego do rozpoznania przez inny skład poszerzony (analogicznie NSA w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji 2.700 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.