Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Antonina Karmańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 grudnia 2025 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/72/2025/18049 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu pobranego dofinansowania otrzymanego w ramach środków pomocowych związanych z epidemią COVID-19 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia 13 października 2025 r., nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 363 (trzysta sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2025 r. znak SKO.OG-COVID/41.12/72/2025/18049 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO; Kolegium; organ odwoławczy) – po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżąca, strona; spółka; beneficjent) – utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: WUP; organ pierwszej instancji) z 13 października 2025 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty pobranego dofinansowania.

Jako podstawę prawną Kolegium wskazało art. 15 gg ust. 1-29 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19 lub specustawa covidowa), a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 7 listopada 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu SKO wskazało, że rozpatrując pozytywnie wniosek strony organ pierwszej instancji przekazał w trzech transzach (pierwsza – 4 września 2020 r., druga – 4 września 2020 r., trzecia – 22 października 2020 r.) kwoty po 3.023,20 zł każda z płatności, tytułem dofinansowania; łącznie 9.069,60 zł. Dofinansowanie to dotyczyło wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne dwóch pracowników (według listy przedstawionej organowi), na trzy miesiące począwszy od 1 sierpnia 2020 r. do 31 października 2020 r. Składając wniosek o dofinansowanie strona złożyła także oświadczenie, że znane są jej obowiązki wynikające m.in. z art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej, dotyczące rozliczenia dofinansowania w terminie 30 dni od zakończenia okresu pobierania świadczeń.

W dniu 25 lutego 2021 r. skarżąca złożyła dokumenty rozliczeniowe, w tym: formularz rozliczeniowy; plik opisany jako wykaz pracowników w oparciu o których złożono wniosek (fragment wykazu zawierający jedynie imię i nazwisko i nr PESEL pracowników, plik pdf); plik opisany jako wykaz pracowników którym przekazano pomoc (fragment wykazu zawierający jedynie imię i nazwisko i nr PESEL pracowników, plik pdf); karty wynagrodzeń; zbiorcze potwierdzenie opłacenia składek ZUS oraz zbiorcze potwierdzenie opłacenia zaliczek na podatek dochodowy PIT-4 (opłacone w 2021 r.).

W wyniku weryfikacji przekazanych ww. dokumentów, WUP stwierdził: brak prawidłowego wypełnienia formularza rozliczeniowego w zakresie środków faktycznie wydatkowanych (wykazano kwoty wyższe niż kwoty przyznanego dofinansowania) oraz oświadczenia w pkt 6. które miało być niezgodne ze stanem faktycznym: brak wykazu pracowników, w oparciu o których złożono wniosek: brak wykazu pracowników którym przekazano środki (kalkulator rozliczeniowy), na podstawie które możliwe jest stwierdzenie czy środki zostały wykorzystane w całości, czy też wymagany jest zwrot środków niewykorzystanych; brak oświadczenia o poinformowaniu pracowników o przetwarzaniu ich danych osobowych przez WUP w K. (oświadczenie ROPO). W konsekwencji powyższe wstępną weryfikację rozliczenia zakończono z wynikiem negatywnym.

Ponadto z Aplikacji Centralnej WUP powziął informację o skorzystaniu przez stronę z pomocy na wynagrodzenia pracowników, o której mowa w art. 31zo specustawy covidowej (za okres marzec 2020 r. i maj 2020 r.).

W konsekwencji powyższego, wstępną weryfikację rozliczenia strony zakończono wynikiem negatywnym.

Pismem z 12 czerwca 2024 r. beneficjent pomocy został wezwany do przedłożenia w dodatkowym terminie pod rygorem negatywnej końcowej weryfikacji rozliczenia: formularza rozliczeniowego poprawnie wypełnionego, zawierającego poprawne kwoty środków faktycznie wydatkowanych oraz oświadczenia zgodnego ze stanem faktycznym: wykazu pracowników, w oparciu o których złożono wniosek: poprawnego kalkulatora rozliczeniowego w zakresie rozliczenia z uwzględnieniem zwrotu środków niesłusznie pobranych na składki ZUS: oświadczenia o poinformowaniu pracowników o przetwarzaniu ich danych osobowych przez WUP: potwierdzenia zapłaty zaliczek na podatek dochodowy za listopad 2020r.: a także zwrotu nienależnie pobranych środków wraz z należnymi odsetkami.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, w dniu 24 czerwca 2024 r. beneficjent poinformował WUP, że termin możliwości przeprowadzenia kontroli i żądania wyjaśnień upłynął (powołując się m.in. na art. 15gg ust. 22 specustawy covidowej).

W konsekwencji powyższe organ pierwszej instancji dokonał w trybie art. 15g ust. 17b pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 15gg ust. 21 specustawy covidowej, rozliczenia otrzymanej przez beneficjenta pomocy na rzecz ochrony miejsc pracy, z końcowo negatywnym wynikiem. Pismem z 25 lipca 2024 r. (doręczonym 31 lipca 2024 r.) Dyrektor WUP w K. wezwał stronę do zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona w piśmie z 12 sierpnia 2024 r. podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko; wskazała, że środki zostały przekazane zgodnie z przepisami; a sprawę roszczeń uznaje za przedawnioną.

Mając na uwadze powyższe (w tym okoliczność nieprzedłożenia przez stronę kopii wykazu pracowników objętych dofinansowaniem sporządzonego na dzień złożenia wniosku), uwzględniając art. 15gg ust. 23c i ust. 23d specustawy covidowej w zw. z art. 15gg ust. 23 oraz art. 23a tej ustawy oraz art. 67 ust. 1 i art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji uznał, że uprawniony jest do wydania decyzji o zwrocie środków pomocowych. Mianowicie decyzją z 13 października 2025 r. nr [...] organ pierwszej instancji określił przypadającą do zwrotu kwotę, pobranego przez dofinansowania, powiększonego o wysokość odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych, dotyczącą środków pomocowych przekazanych przez WUP w trybie art. 15gg.

Od ww. decyzji organu pierwszej instancji odwołanie w terminie ustawowym wniósł beneficjent. W odwołaniu zarzucono organowi pierwszej instancji: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15gg ust. 15 specustawy covidowej. Wskazano, że spółka rozliczyła uzyskaną pomoc z WUP 25 lutego 2021 r. natomiast dopiero 12 czerwca 2024 r. organ pierwszej instancji wystosował pismo dotyczące weryfikacji rozliczenia. Zdaniem spółki nastąpiło to z przekroczeniem 3 letniego terminu do dokonania kontroli, który został określony w ww. przepisie. Dlatego też, jak dalej wskazano, sprawa roszczeń z tytułu uzyskania dofinansowania uległa już przedawnieniu. Spółka nie zgodziła się również ze stanowiskiem WUP co do braku możliwości jednoczesnego korzystania z pomocy dwóch niezależnych programów pomocowych związanych z COVID-19.

Wskazaną na wstępie decyzją z 19 grudnia 2025 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Zaakcentowano, że po zapoznaniu się z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych (w tym wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach) Kolegium uznało, że okoliczność uzyskania przez stronę zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne (z art. 31zo specustawy covidowej) za okres marzec - maj 2020r. nie mogło stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do uzyskania przez spółkę dofinansowania z art. 15gg specustawy covidowej za okres sierpień 2020 r. - październik 2020 r. Zdaniem Kolegium mimo powyższego, decyzja organu pierwszej instancji zasługuje jednak na utrzymanie w mocy z tego powodu, że strona nie dokonała rozliczenia otrzymanego dofinansowania w ustawowym 30 dniowym, terminie od zakończenia pobierania świadczeń (o którym mowa w art. 15gg ust. 19 specustawy covidowej). Rozliczenie przez WUP przekazanych świadczeń, jak dalej wskazał organ odwoławczy, następuje dwuetapowo w drodze: 1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z FGŚP i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków; 2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych środków i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z FGŚP, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez Przedsiębiorcę z Dyrektorem WUP. Z przepisów specustawy covidowej (art. 15gg ust. 22), w ocenie SKO, jednoznacznie zatem wynika, że prawodawca rozróżnia uprawnienie Dyrektora WUP do przeprowadzenia kontroli i do rozliczenia wydatkowania środków z FGŚP oraz dokonania końcowej weryfikacji dokumentacji. W takich okolicznościach, gdy strona w okresie wyznaczonym ustawowo na samorozliczenie (3 miesiące), nie przedłożyła tego rozliczenia, a po tym czasie przedłożyła rozliczenie z brakami i wadami, zasadny było – w ocenie SKO – wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji co do zwrotu całości dofinansowania wraz z odsetkami.

Kwestionując zasadność tego rozstrzygnięcia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA w Gliwicach) zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 15gg ust. 22 specustawy covidowej akcentując, że spółka rozliczyła uzyskaną pomoc z WUP 25 lutego 2021 r. Natomiast dopiero 12 czerwca 2024 r. WUP wystosował pierwsze pismo dotyczące weryfikacji rozliczenia, co nastąpiło z uchybieniem 3 letniego terminu określonego w tym przepisie. Następnie wskazano, że sprawa roszczeń z tytułu uzyskania dofinansowania uległa przedawnieniu. Spółka nie zgodziła się również z zarzutem braku możliwości korzystania z pomocy dwóch niezależnych programów pomocowych związanych z COVID-19 czyli dofinansowaniu do składek ZUS pracowników i dofinansowania do wynagrodzeń i składek ZUS w odrębnych okresach czasowych. SKO nie odniosło się do tej kwestii, a w przekonania WUP stanowiło to jeden z głównych powodów żądania zwrotu dotacji. Strona zwróciła uwagę, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników było przyznawane na ratowanie miejsc pracy po wybuchu pandemii Covid-19 i w związku z wprowadzonymi nakazami, zakazami i restrykcjami. Szczególnie narażone na likwidację były mikroprzedsiębiorstwa. Dzięki wsparciu spółka natomiast utrzymała miejsca pracy i nie zwolniła pracowników. W związku z czym skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Natomiast w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości prezentowane dotąd stanowisko.

W piśmie z 30 marca 2026 r. strona ustosunkowała się natomiast do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę oraz dodatkowo powołała się na fakt, że w identycznym stanie faktycznym co do innego podmiotu gospodarczego, w którym reprezentant spółki pełni funkcję wspólnika organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne, co do zwrotu kwoty przyznanej dotacji w trybie specustawy covidowej, a nie wydawał decyzji merytorycznej (vide: karta nr 42; 50-54 akt sądowych).

Na rozprawie 16 lipca 2026 r. strona podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania od organu na swoją rzecz (vide: karta nr 67 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Przeprowadzona w zakreślonych ramach kontrola sprawy wykazała, w ocenie Sądu, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy obu instancji Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem dokonane zostały z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia więc ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Przechodząc zatem do analizy zastosowanych w sprawie przepisów materialnych zauważyć przede wszystkim należy, że zgodnie z treścią art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zatem warunki przyznania owego dofinansowania wskazują, że dofinansowanie powyższe przysługuje podmiotowi, który nie uzyskał ze środków publicznych dofinansowania w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy tut. Sąd nie podziela wykładni przytoczonego przepisu dokonanej przez organ pierwszej instancji, że użyte w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 sformułowanie pojęć "takich samych tytułów wypłat" należy rozumieć ogólnie jako "wynagrodzenie pracownika i składki na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzenia" (por. w tym zakresie zbieżne stanowisko prezentowane m.in. w wyrokach WSA w Gliwicach z: 15 października 2024 r., III SA/Gl 337/24, Legalis nr 3132738; z 10 stycznia 2025 r., III SA/Gl 688/24, LEX nr 3820678/Legalis nr 3170002).

W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) akcentuje się, że z żadnego przepisu ustawy COVID-19 nie wynika, aby przyznanie pomocy na podstawie jednego przepisu tej ustawy eliminowało możliwość uzyskania dofinansowania na podstawie innej regulacji tego aktu, oczywiście w przypadku spełnienia wskazanych w przepisach warunków przyznawania takiej pomocy. Podczas interpretacji przepisów ustawy COVID-19 nie można pomijać celu ustawy, jakim jest ochrona miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom w tym zakresie, w tym zachowanie zasady sprawiedliwości podziału środków publicznych w szczególnym okresie pandemicznym. W ocenie NSA wykładnia systemowa i celowościowa oraz interpretacja przepisów ustawy COVID-19, uwzględniająca zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości, w pełni realizuje cele tej ustawy.

W wyroku z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 251/22 (Legalis nr 2706422), NSA nie zgodził się z poglądem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb tej ustawy. Ponadto zawrócił uwagę, że żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15g i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego (por. wyroki NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 21/22, LEX nr 3333626, I GSK 19/22, LEX nr 3335287). Taka interpretacja byłaby niezgodna z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, czyli z zasadami demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunały Konstytucyjnego (TK) w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli (por. wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK 2000/3/87 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 243).

Dalej NSA podkreślił, że najczęściej stosowane w orzecznictwie TK są formuły sprawiedliwości dystrybutywnej. Sprawiedliwość dystrybutywna dotyczy zasad i trybu rozdziału dóbr, korzyści czy przywilejów (por. P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 245). Do tych kategorii można zaliczyć pomoc w postaci dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS. TK zauważa, że sprawiedliwość dystrybutywna pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości: "Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych traktować należy równo, podobnych należy traktować podobnie i nie wolno tworzyć takiego prawa, które różnicowałoby sytuację prawną podmiotów, których sytuacja faktyczna jest taka sama (por. TK z 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK ZU nr 6 /1997, poz. 70, s. 502 i z 13 kwietnia 1999 r., K 36/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 40, s. 243-244 oraz P. Tuleja, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 2 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 246).

Wskazane przez TK reguły, wywiedzione z zasad konstytucyjnych: sprawiedliwości społecznej i równości znajdują zastosowanie podczas dokonywania wykładni przepisów prawa. Skoro art. 15 zzb ust. 12 ustawy COVID-19 interpretuje się w taki sposób, iż przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych, a uprawnione jest uzyskanie dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS za dwa okresy trzymiesięczne, to także art. 15g ust. 18 ustawy COVID w zakresie zwrotu "takich samych tytułów wypłat" należy interpretować w taki sposób, iż uprawnione jest dofinansowanie wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników za inny trzymiesięczny okres.

Zatem NSA skonstatował, że art. 15g ust. 18 tej ustawy nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie art. 15g tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na podstawie art. 15zzb ustawy COVID-19, jeżeli dofinasowanie to dotyczyło innego okresu (por. także: wyroki NSA z 2 marca 2022 r., I GSK 21/22, Legalis nr 2683419; I GSK 19/22, Legalis nr 2684753; z 27 kwietnia 2022 r., I GSK 284/22, Legalis nr 2777409; wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2022 r., I SA/Gd 1082/21, Legalis nr 2633625).

Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że wprawdzie powyższy wyrok dotyczy innego przepisu ustawy COVID-19 niż zastosowany w niniejszej sprawie, to jednak regulacja norm jest podobna. Natomiast NSA konsekwentnie w swoich wyrokach prezentuje pogląd, że ustawa COVID-19 nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS pracowników na podstawie konkretnego artykułu tej ustawy, w sytuacji otrzymania już przez tego przedsiębiorcę dofinansowania wynagrodzeń i składek ZUS tych samych pracowników na innej podstawie tej ustawy, jeżeli dofinansowanie to dotyczyło innego okresu.

Podkreślić należy, że pojęcie tych samych kosztów nie jest tożsame z pojęciem takich samych kosztów, którym posługuje się art. 15 gg ust. 7 w/w ustawy, a na ich utożsamianie nie pozawalają ani rezultaty wykładni gramatycznej obu terminów, jak również tego rodzaju stwierdzenia nie sposób wywieść z ich wykładni systemowej i funkcjonalnej. Z tymi samymi kosztami mamy bowiem do czynienia wyłączenie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego. Podstawą odmowy przyznania wsparcia, a właściwie określenia jego kwoty do zwrotu, na podstawie art. 15 gg ust. 7 mogłoby być więc wyłącznie stwierdzenie, że wnioskodawca uzyskał już pomoc na pokrycie kosztów wynagrodzeń i składek wskazanych we wniosku na konkretnych pracowników i za te same okresy rozliczeniowe, nieprzekraczające 3 miesięcy, których dotyczy wniosek.

Z sytuacją tego rodzaju nie mamy jednak do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Pomiędzy bowiem tymi samymi kosztami a takimi samymi kosztami istnieje widoczna i znacząca różnica. Koszty takie same, to bowiem koszty rodzajowo jednorodne, ale jednak nie tożsame ze sobą. W rozpoznawanej sprawie bowiem sporne dofinansowanie obejmowało okres od sierpnia 2020 r. do października 2020 r. i za ten czasokres strona żadnego wsparcia na utrzymanie pracowników nie otrzymała. Poprzednia pomoc udzielona była na wcześniejsze miesiące tj. od marca do maja 2020 r. na podstawie art. 31 zo specustawy covidowej. Zatem brak było podstaw do dyskwalifikacji zasadności wniosku strony przez organy.

Sąd nie podziela zatem poglądu organu pierwszej instancji prezentowanego w uzasadnieniu decyzji, aby zachodziła niemożność łączenia wypłaty z art. 15gg specustawy covidowej z innymi wypłatami (np. wynikającymi np. z art. 31zo, czy też z art. 15g lub art. 15zzb tej ustawy) dotyczącymi tych samych tytułów wypłaty, niezależnie od tego, że okres którego miałaby dotyczyć wypłata przedmiotowego dofinansowania jest inny niż okres na jaki udzielono inne świadczenie.

W okolicznościach niniejszej sprawy ww. uchybienia związane z błędną wykładnią prawa materialnego (eksponowane w petitum skargi i jej uzasadnieniu) nie stanowiły jednak wyłącznej podstawy uchylenia decyzji obu instancji.

Otóż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO, jak również ze stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę wynika, że organ ww. okoliczność multiplikacji podstaw pomocy dla strony traktowały jako drugą, niezależną przesłankę do wydania decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania koncentrując swoją uwagę przede wszystkim na kwestii terminowości rozliczenia pomocy przez jej beneficjenta.

Z kontrolowanych akt administracyjnych wynika, że formularz rozliczeniowy został złożony przez stronę 25 lutego 2021 r. Natomiast pismem z 12 czerwca 2024 r. znak [...] (doręczonym 18 czerwca 2024 r.) WUP wezwał skarżącą do złożenia prawidłowego rozliczenia otrzymanego dofinansowania wyznaczając dodatkowy termin 30 dni na jego realizację. W odpowiedzi, pismem z 24 czerwca 2025 r. spółka wskazała, że upłynął już termin przewidziany w art. 15gg ust. 22 specustawy covidowej do weryfikacji wniosku, tj. dokonywania kontroli i żądania wyjaśnień w sprawie.

Zgodnie z art. 15gg ust. 22 specustawy covidowej Dyrektor WUP może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Kontrola może być prowadzona w kontrolowanym podmiocie lub w wojewódzkim urzędzie pracy.

Natomiast zgodnie z art. 15 g ust. 17b specustawy covidowej rozliczenie przez wojewódzkie urzędy pracy przekazanych uprawnionym podmiotom świadczeń, o których mowa w ust. 1 i 1a, lub środków, o których mowa w ust. 2, następuje dwuetapowo w drodze:

1) wstępnej weryfikacji rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, polegającej w szczególności na analizie jej kompletności, prawidłowości złożonych przez beneficjentów oświadczeń oraz weryfikacji kwot przekazanych i faktycznie wykorzystanych środków, której dokonuje się w terminie 60 dni od dnia złożenia prawidłowych i kompletnych rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu;

2) końcowej weryfikacji dokumentacji, potwierdzającej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem przekazanych świadczeń i środków, o których mowa w ust. 1, 1a lub 2, i ostatecznego zatwierdzenia przekazanego rozliczenia otrzymanych środków na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, która może zostać dokonana w okresie 3 lat od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu, wynikającego z umowy zawartej przez uprawniony podmiot z dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy.

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawodawca rozróżnia uprawnienie organu – dyrektora urzędu pracy do przeprowadzenia kontroli i rozliczenia wydatkowania środków z FGŚP oraz dokonania końcowej weryfikacji dokumentacji - wskazując maksymalny, nieprzekraczalny termin po upływie którego organ ten traci uprawnienie do dokonywania tych czynności (m.in. wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2024 r., I SA/Łd 426/24, Legalis nr 3140171).

Termin ten wynosi 3 lata – odpowiednio po zakończeniu okresu pobierania świadczeń oraz od dnia upływu terminu do złożenia rozliczenia i dokumentacji potwierdzającej dane zawarte w rozliczeniu. W niniejszej sprawie spółka przesłała do WUP formularz rozliczeniowy 25 lutego 2021 r. a dopiero pismem z 12 czerwca 2024 r. (doręczonym stronie 18 czerwca 2024 r.) organ pierwszej instancji wezwał spółkę do jego poprawienia/uzupełnienia. Czynność kontrolna nastąpiła zatem po upływie 3 lat, a zatem stanowisko skarżącej zawarte w jej piśmie z 24 czerwca 2024 r. trzeba w takim stanie faktycznym ocenić jako nienaruszające przepisów specustawy covidowej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie może z tego faktu - obecnie - wywodzić negatywnych skutków dla spółki.

Odnosząc się natomiast do zarzutu strony prezentowanego w skardze i jej uzasadnieniu co do "przedawnienia roszczenia" i tym samym wyłączeniu możliwości wydania w tej sprawie decyzji zwrotowej – Sąd uznał, że jest on niezasadny.

Mianowicie wskazany w powołanych wyżej przepisach specustawy covidowej 3-letni termin, w którym powinno nastąpić rozliczenie przyznanego beneficjentowi wsparcia, nie jest tym samym terminem, w którym organ wydaje decyzję określającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Termin do wydania ww. decyzji wynika z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, która w sprawach świadczeń przyznanych na mocy ustawy COVID-19 znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w przepisach tej ostatniej.

Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. z 26 września 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1483) do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 22 kwietnia 2026 r., Dz.U. z 2026 r. poz. 622, ze zm.; dalej: o.p.). W myśl art. 70 § 1 o.p. obowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Decyzja orzekająca o zwrocie dofinansowania posiada charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia upływu terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, zastosowanie ma właśnie art. 70 § 1 o.p. Bieg 5 - letniego terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest prawnie skuteczne doręczenie tej decyzji beneficjentowi. Oznacza to, że w okresie pięciu lat od końca roku, w którym udzielono dotacji, należy doręczyć stronie skutecznie decyzję ostateczną w przedmiocie ewentualnego zobowiązania strony do zwrotu dotacji. W innym przypadku dochodzi do przedawnienia terminu zobowiązania do zwrotu dotacji (por. wyrok WSA w Gorzowie z 29 stycznia 2026 r., II SA/Go 615/25, Legalis nr 3923187; wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2025 r., III SA/Po 378/25, Legalis nr 3282927).

W niniejszej sprawie termin wynikający z art. 70 § 1 o.p. upływał z końcem 2025 r., wobec czego został on zachowany (ostateczna decyzja SKO z 19 grudnia 2025 r. została w tym samym dniu doręczona spółce). Stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w tym zakresie, jest prawidłowe i należycie wyjaśnione.

Natomiast Sąd uznał za - co do zasady - trafny zarzut strony co do braku wystarczającego odniesienia się przez SKO w uzasadnieniu decyzji z 19 grudnia 2025 r. co do stanowiska strony prezentowanego w odwołaniu, a mianowicie "braku możliwości korzystania z pomocy dwóch niezależnych programów pomocowych związanych z COVID-19". W tym zakresie Kolegium jedynie odwołało się do bliżej niesprecyzowanego aktualnego orzecznictwa NSA i WSA w Gliwicach, jak również nie dokonało jakiegokolwiek rozważenia (wykładni) przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, w tym w szczególności art. 15gg i art. 31zo specustawy covidowej. Jest to o tyle istotne, że organ odwoławczy w tym zakresie nie podzielił przecież stanowiska organu pierwszej instancji jako prawidłowego. Zgodnie z art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Poza tym Sąd dostrzega, że w piśmie z 30 marca 2026 r. (vide: karta nr 42 akt sądowych i dołączona doń kserokopia decyzji WUP) spółka powołała dodatkową okoliczność, że w zbieżnym stanie faktycznym i prawnym dotyczącym innego podmiotu gospodarczego, gdzie "cała dokumentacja i rozliczenia były identycznie składane" organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji, a zatem zachował się inaczej, niż w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a jeżeli już taka sytuacja występuje to powinny dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.).

Podsumowując, Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego i procesowego przez organy administracji orzekające w tej sprawie, które skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit "a" i lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast z uwagi na kwestię upływu 3 letniego terminu do ewentualnego przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie, jak również mając na uwadze argumentację zawartą w piśmie strony z 30 marca 2026 r., a także stanowisko SKO, że "okoliczność uzyskania przez stronę zwolnienia z opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne (z art. 31 zo specustawy covidowej) za okres marzec - maj 2020 r. nie mogło stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do uzyskania przez Spółkę dofinansowania z art. 15gg specustawy covidowej za okres sierpień 2020r. - październik 2020 r.", Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia przypadającej do zwroty kwoty dofinansowania umorzył.

O kosztach orzeczono stosownie do art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. Na ich wysokość składał się wyłącznie uiszczony przez stronę wpis od skargi (363 zł).