Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 755/10 w sprawie ze skargi Z. M. na pismo Prezydenta Miasta Nowa Sól z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od Prezydenta Miasta Nowa Sól na rzecz Z. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić Z. M. wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010r., sprostowanym postanowieniem z dnia 21 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 755/10, oddalił skargę Z. M. na pismo Prezydenta Miasta Nowa Sól z dnia 1 września 2010 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych sprawy

Z. M. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do "kierownika Tygodnika K." o udostępnienie mu informacji publicznej przez nagranie na płytę CD zawartości forum internetowego tego tygodnika. W odpowiedzi redaktor naczelny "Tygodnika K." pismem z dnia 1 września 2010r. poinformował Z. M., że prośba jego nie może być spełnienia, gdyż internetowe forum "Tygodnika K." nie jest informacją publiczną.

W dniu [...] października 2010r. Z. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na "decyzję odmowną (zał.1) udostępnienia informacji publicznej przez urząd miasta". Do skargi dołączył powołane pismo redaktora naczelnego "Tygodnika K." z dnia 1 września 2010r. W uzasadnieniu wskazał, że "Tygodnik K." jest zakładem budżetowym urzędu miasta N.. Informacje wytworzone przez Tygodnik K.", czyli jego zdaniem "część urzędu", są informacjami publicznymi, a odmowa ich udostępnienia nastąpiła bez podstawy prawnej.

Prezydent Miasta Nowa Sól odpowiadając na skargę, stwierdził, że zaskarżone pismo redaktora naczelnego "Tygodnika K." nie stanowi decyzji administracyjnej, bowiem jest wyłącznie informacją o sposobie załatwienia sprawy. Skoro Z. M. zaskarżył jedynie pismo niestanowiące decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to taka skarga jest niedopuszczalna w rozumieniu "art.58 § pkt.6" (powinno być art.58 § 1 pkt.6) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Ponadto skarga została złożona do urzędu miasta i zdaniem skarżącego należy ją kwalifikować jako skargę na Prezydenta Nowej Soli. Została ona zatem wniesiona przeciwko organowi, który nie posiada wnioskowanego forum. Forum funkcjonowało do 2009 r. na stronie internetowej "Tygodnika K." wydawanego przez zakład budżetowy "Tygodnik K.". Zakładem tym kieruje redaktor naczelny a nie Prezydent Nowej Soli. Oznacza to, że wskazany w skardze organ nie jest w ogóle właściwy do udzielenia informacji, nawet gdyby przyjąć, że forum może być uznane za informację publiczną. Również z tej przyczyny skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Natomiast gdyby uznać ją za skargę na bezczynność, to na podstawie art.151 P.p.s.a winna być jako niezasadna oddalona, gdyż na wniosek skarżącego udzielono odpowiedzi, co oznacza, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim skargę Z. M. oddalił, wskazując w uzasadnieniu powołanego wyroku, że w sprawie kwestią sporną było to, czy informacje zawarte na forum internetowym "Tygodnika K." są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Sąd I instancji przytaczając poglądy wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, podkreślił, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób odnoszących się do niego. Jest nią więc treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy wykonywaniu przewidzianych przez prawo zadań. W niniejszej sprawie chodziło o forum internetowe, czyli z wykorzystaniem nośnika, jakim jest Internet. Forum, zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN (pod red. E. Sobol, Warszawa 2005, str. 213), to spotkanie poświęcone omawianiu spraw z określonej dziedziny, a także grupa ludzi biorących udział w takim spotkaniu. Podobną definicję zawiera Uniwersalny słownik języka polskiego (red. S. Dubisz, Warszawa 2003r., str. 934). Zatem na forum osoby zainteresowane poruszaną na nim tematyką mogą dzielić się poglądami, wiadomościami czy spostrzeżeniami (forum dyskusyjne). W związku z powyższym, nawet jeśli na forum "Tygodnika K." poruszane były tematy związane ze sprawami publicznymi, to informacje takie, zdaniem Sądu I instancji, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będą więc tylko informacje dotyczące działalności "Tygodnika K." jako jednostki należącej do sektora finansów publicznych, czyli na przykład coroczne sprawozdania finansowe, struktura organizacyjna zakładu itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję wydaje się, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy – żądana informacja ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a w razie wydania takiej decyzji skutkuje stwierdzeniem jej nieważności z przyczyn przewidzianych w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się przy tym uwagę na konieczność odróżnienia odmowy prawa do informacji z przyczyn wskazanych w art.22 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. od odmowy dostępu do informacji, która nie jest informacją publiczną w rozumieniu art.1 ut.1 tej ustawy. W sytuacji, gdy wnioskodawca żąda informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji, w stosunku do których dostęp odbywa się na odrębnych zasadach, organ zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie są objęte przedmiotową ustawą. Nie ma natomiast obowiązku wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych informacji.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zarzuty podnoszone w rozpatrywanej skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie nie miały miejsca uchybienia, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Dlatego skarga, na podstawie art.151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną złożył Z. M., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na postawie art.174 pkt.1 i 2 ustawy P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że treści forum prowadzonego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie są informacjami publicznymi i organ nie jest zobowiązany do ich udostępnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 przyznaje bardzo szerokie uprawnienia do uzyskania informacji o działalności m.in. podmiotów publicznych oraz wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art.61 ust.4 Konstytucji tryb dostępu do informacji, o jakich mowa w ust.1 i 2, reguluje ustawa, czyli ustawa o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji oraz jego zakres, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2020r. sygn. akt K 38/01, wyznaczają jednak bezpośrednio przepisy Konstytucji RP. Zatem ustawy zwykłe mogą jedynie doprecyzowywać, ale nie mogą ograniczać prawa do informacji zagwarantowanego w Konstytucji. Ponadto autor skargi kasacyjnej w ślad za przytoczonymi poglądami orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślił, że prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. prawo do dokumentów. Niedopuszczalne jest jednak ograniczanie tego uprawnienia tylko do dostępu do dokumentów urzędowych. Wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każde działanie organu władzy publicznej w sferze prawa administracyjnego, ale też na przykład w sferze prawa cywilnego.

W związku z powyższym, w ocenie kasatora, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim analiza definicji forum dyskusyjnego czy regulaminu forum nie ma dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Forum prowadzone było przez "Tygodnik K." w ramach obowiązków wynikających ze stosunku pracy przez pracowników urzędu miasta. Przedmiotowe forum (w tym umieszczone tam wpisy) dotyczą działalności podmiotu wskazanego w art. 61 ust.1 Konstytucji RP, a zatem należy do sfery informacji publicznej. Dlatego nie powinno budzić wątpliwości, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej. W niniejszej sprawie Prezydent Nowej Soli nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem strony ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ ten pozostaje więc w bezczynności. Z. M. na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. wskazał zaś, że jego skarga jest skargą na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienia informacji publicznej.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Nowa Sól. Domagając się jej oddalenia, wskazał, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadnił zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a podnoszony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieuzasadniony. Podkreślił ponadto, że żądanym informacjom brak było cech informacji publicznej, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Jedną z przyczyn nieważności postępowania sądowego, stosownie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., jest niedopuszczalność drogi sądowej, przez co rozumie się sytuację, gdy skarga dotyczy działań nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 P.p.s.a. lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie postępowanie prowadzone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim dotknięte jest nieważnością w takim właśnie ujęciu. W ocenie NSA postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone było bowiem w sprawie działania organu, które nie jest objęte właściwością sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest na zasadzie skargowości. Może być zatem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot (art.50 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem rozpoznać sprawę z uwzględnieniem wszystkich uchybień występujących w danej sprawie, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy takie naruszenia zostały dostrzeżone przez samego skarżącego i wytknięte we wniesionej przezeń skardze. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza jednak, że nie jest on ograniczony przedmiotem zaskarżenia, którym zawsze jest konkretny, kwestionowany przez skarżącego akt lub czynność czy inne działanie organu administracji publicznej, ewentualnie bezczynność organu. Z powyższych względów sąd nie może samodzielnie zmieniać przedmiotu skargi, a tym samym z urzędu kontrolować działalność organu administracji publicznej, która nie została wprost objęta złożoną do tego sądu skargą.

Zgodnie z art.3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg miedzy innymi na

decyzje administracyjne (pkt.1), określone postanowienia (pkt.2 i 3 ) oraz akty i czynności, o których mowa w pkt.4, a także na bezczynność organu (pkt.8). Z regulacji tej bezspornie wynika, że skarga na tzw. milczenie organu jest odrębną od skarg złożonych na powyższe decyzje, postanowienia, akty i czynności. Skarżący, który skorzystał z tych ostatnich możliwości uprawniony jest też do wniesienia nowej, odrębnej skargi na bezczynność organu. W trakcie wszczętego już postępowania sądowego nie może natomiast co do zasady skutecznie żądać zmiany przedmiotu tego postępowania.

W niniejszej sprawie postępowanie przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim, czego nie dostrzega autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej, zostało wszczęte skargą Z. M. złożoną na pismo redaktora naczelnego "Tygodnika K." z dnia [...] września 2010 r. W skardze z dnia [...] października 2010 r. wymieniony zaskarżone działanie nazwał wprawdzie "decyzją", ale jednocześnie wskazał, że "decyzja" ta stanowi załącznik nr 1 do skargi, a tym załącznikiem skarżący uczynił właśnie powołane pismo redaktora naczelnego "Tygodnika K." z dnia 1 września 2010 r. Na rozprawie przed Sądem I instancji Z. M. podtrzymał powyższą skargę, co jednoznacznie znajduje potwierdzenie w protokole rozprawy z dnia 29 grudnia 2010 r., w którym odnotowano, że "skarżący wnosi i wywodzi jak w skardze". Protokół ten ma moc wiążącą. Z. M. nie podjął bowiem działań przewidzianych w art.103 P.p.s.a., zmierzających do sprostowania powyższego dokumentu. Skoro z akt sprawy, w tym protokołu rozprawy, nie wynika by skarżący próbował nawet zmodyfikować przedmiot swego zaskarżenia, czy też złożył odrębną skargę na milczenie organu, to nieuprawnione i całkowicie gołosłowne są twierdzenia kasatora, że skarżący na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. podniósł, że "skarga rozpatrywana w niniejszym postępowaniu jest skargą na bezczynność w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Niezależnie od tego czy sygnalizowane przez autora skargi kasacyjnej zdarzenie w ogóle miało miejsce i czy przypisywane stronie zamierzenia (zmiana przedmiotu skargi w trakcie wszczętego postępowania sądowego) w ogóle byłyby dopuszczalne, to i tak powyższe sugestie nie mogły odnieść zamierzonego ewentualnie skutku. Procesowe zastrzeżenia dotyczące zaskarżonego wyroku wymagałyby nie tylko formalnego oparcia wniesionej skargi kasacyjnej także na podstawie przewidzianej w art.174 pkt.2 P.p.s.a., ale jednoznacznego sformułowania pod adresem Sądu I instancji zarzutu złamania norm proceduralnych, o którym mowa w powołanej normie, oraz wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, mimo powołania w niej art.174 pkt.1 i pkt.2 P.p.s.a., Sądowi I instancji nie wytknięto złamania jakichkolwiek przepisów postępowania, ograniczając się wyłącznie do zarzutu błędnej wykładni art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art.61 Konstytucji RP. Zasadność takich zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny mógłby oceniać jedynie wówczas, gdyby Z. M. zaskarżył do WSA w Gorzowie Wielkopolskim bezczynność organu lub gdyby przedmiotem jego skargi była prawna forma działania podlegająca kognicji sądów administracyjnych.

Tymczasem z miarodajnych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że przedmiotem skargi Z. M. było pismo z dnia 1 września 2010 r. informujące go, iż wnioskowane materiały nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Pismo to miało wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowiło natomiast decyzji administracyjnej, gdyż nie zawierało wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji, w tym w szczególności rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust.1 ustawy, adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione (art. 22 ust.1 ustawy), lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art.14 ust. 2 ustawy. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim trafnie zatem zauważył, że czym innym jest odmowa prawa dostępu do informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art.22 ust.1 ustawy, a czym innym odmowa dostępu do informacji, która nie jest w ogóle albo nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna. Z takich prawidłowych spostrzeżeń Sąd I instancji nie wyciągnął jednak należytych wniosków. Rozpatrywaną skargę bowiem oddalił, mimo iż podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Pismo informujące, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie tylko nie stanowi decyzji administracyjnej, ale nie należy też do żadnej z kategorii aktów i czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 P.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 928/05 Lex 167166 i z dnia 4 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 319/06 oraz z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 243/07- orzeczenia dostępne na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem strona uznaje, że żądane przez nią informacje są jednak informacjami publicznymi i powinny być je udostępnione w trybie wnioskowym na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r., to może wnieść skargę na bezczynność organu. Tym samym może ona zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art.3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. Tylko w tym ostatnio powołanym przypadku sąd stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, może ocenić prawidłowość działania organu i zasadność dokonanej przez ten organ kwalifikacji prawnej wniosku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.189 w zw. z art.58 § 1 pkt.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 207 § 2 oraz art. 222 P.p.s.a.