Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/17 w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego [...] postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 837/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. M. w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi w art. 9, że organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 25 § 4 tej ustawy, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statusowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Przepis ten zatem przyznaje organizacjom społecznym zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, zaś art. 33 § 2 powołanej ustawy stanowi o uprawnieniach procesowych w granicach tej zdolności, w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwianie tym organizacjom prezentowania własnego stanowiska w kwestiach, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawianie własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. Taki też jest cel udziału organizacji społecznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 25 § 4 i art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mimo, że zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje tak kształtować reguły procesowe, aby nie dawały wyższości interesu społecznego nad interesem indywidualnym, wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego podmiotów, których występowanie nie zawsze jest zgodne z interesem indywidualnym, narusza prawo do sprawiedliwej procedury sądowej. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa wywodzona z istoty sądownictwa administracyjnego jako instytucji prawnej, której podstawowym celem jest ochrona praw podmiotowych jednostki, powinna być podstawą przy interpretacji przepisów prawa procesowego.

Zgodnie z treścią art. 32 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W myśl art. 12 tej ustawy przez stronę rozumie się również uczestnika postępowania. Natomiast dokonując wykładni art. 33 § 2 powołanej ustawy – w świetle którego udział w charakterze uczestnika może zgłosić także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności – oprócz literalnego brzmienia tego przepisu, należy uwzględniać także jego wykładnię systemową. Oznacza to, że organizacja społeczna może brać udział w charakterze uczestnika postępowania przed sądem administracyjnym jedynie w takich sprawach, w których przepisy prawa dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji.

Rozpoznawany wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do postępowania w charakterze uczestnika, został zgłoszony w sprawie zainicjowanej skargą Województwa Mazowieckiego wniesioną na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2017 r. – podjęte na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) – stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie uchwalenia planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego [...] wraz z załącznikami i uchwały nr [...] w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego [...]. Powołana uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 z późn zm.), zaś uchwała nr [...] została podjęta na podstawie art. 18 pkt 20 i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i art. 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 o odpadach.

Z brzmienia przepisu art. 33 § 2 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, podjętym w trybie stanowienia prawa, przewidzianym w przepisach art. 36 i 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło więc wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalna. Brzmienie tego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 powołanej ustawy może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podstawy uzasadniającej uwzględnienie wniosku nie stanowi także art. 33 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzający, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, bowiem nie toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzedzające wniesienie skargi w niniejszej sprawie i co za tym idzie wnioskujące Stowarzyszenie nie mogło w takim postępowaniu brać udziału.

W ocenie Sądu ani zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, ani podjętymi uchwałami Sejmiku Województwa Mazowieckiego w sprawie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie został naruszony interes prawny wnioskującego Stowarzyszenia, zaś statutowe działania Stowarzyszenia w niniejszej sprawie nie mają i nie mogą mieć znaczenia dla interesu ogólnospołecznego. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym czy to uchwałę w przedmiocie uchwalenia i wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, czy rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność takiej uchwały, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jego merytorycznego rozpoznania. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego połączenia. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie nadzorcze oraz skarga wojewody do sądu administracyjnego w razie upływu terminu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego są elementami nadzoru nad działalnością samorządu województwa, który został uregulowany w rozdziale 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Z przepisów tego rozdziału jednoznacznie wynika, że postępowanie nadzorcze toczy się jedynie z udziałem organu nadzoru i województwa. Brak jest przepisów, które dopuszczałyby udział innego podmiotu niż wojewoda i województwo, w postępowaniu, które stanowi realizację uprawnienia wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał sejmiku województwa. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie przewidują też, aby inne podmioty niż organ nadzoru (wojewoda) oraz województwo mogły brać udział w postępowaniu, które jest wszczynane na skutek wniesienia przez województwo skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotowy wniosek oznacza to, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym ze skargi województwa, wniesionej na podstawie art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa, przepis art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania. Przepis ten musi być bowiem wykładany z uwzględnieniem szczególnych przepisów regulujących wniesienie takiej skargi, które nie przewidują w postępowaniu sądowym oraz w ewentualnym wcześniejszym postępowaniu nadzorczym udziału innych podmiotów niż organ nadzoru i uprawnione województwo. Podkreślić należy, że przepisy te nie przewidują udziału w tego rodzaju postępowaniu także organizacji społecznych. W końcu zauważyć należy, że prawo do sądu obejmuje uprawnienie do rozpoznania sprawy, a nie uprawnienie do udziału w postępowaniu, które toczy się pomiędzy innymi podmiotami.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w O. M., zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:

- błędne przyjęcie, że dyspozycja art. 33 § 2 cyt. ustawy odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

- oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach nie znajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa, tj. (I) na znaczeniu uczestnictwa Stowarzyszenia w postępowaniu dla interesu społecznego, (II) na zgodności działań Stowarzyszenia w postępowaniu z interesem indywidualnym, (III) na posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu, co skutkowało wadliwą, bezzasadną odmową dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe, wniesiono o zmianę postanowienia i dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Odpowiedź na zażalenie wniosło Województwo Mazowieckie.

W kolejnym piśmie procesowym Stowarzyszenie [...] z siedzibą w O. M. podtrzymało swoje stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: "Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądowy wojskowe". Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości odbywa się trybie prawnym, którego reguły wyznaczają przepisy prawa. Do podstawowych reguł należy zaliczyć sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez rozstrzygnięcie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego ( w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) : "W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi". Rozbudowanie tego układu podmiotowego przez przyznanie prawa do udziału w postępowaniu wymaga podstaw ustawowych. Klasyczny układ podmiotowy podlega w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozszerzeniu m. in. na podstawie art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do tego przepisu, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W orzecznictwie sądowym wywołuje wątpliwości interpretacyjne w jakim znaczeniu ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 33 § 2, posługuje się pojęciem postępowania administracyjnego. W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. W szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Takie ujęcie nie odpowiada jednak przyjętej regulacji w polskim systemie prawa, które oparte jest na kodyfikacji postępowania administracyjnego ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), z zastrzeżeniem regulacji postępowań administracyjnych szczególnych. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. Takie uregulowanie wyodrębniające działania organów w postępowaniu administracyjnym zaczyna regulacja rodzaju skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 1 i 2), przesłanek wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 ), przez odrębne uregulowanie podstaw uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia (art. 145 § 1, 2 i 3). W art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się wprost odesłanie do regulacji Kodeksu Postępowania administracyjnego oraz szczególnej regulacji, a art. 145 § 3 stanowi wprost o umorzeniu postępowania administracyjnego. Ta regulacja nie ma zastosowania do zaskarżenia działania, bezczynności, przewlekłości postępowania w formach prawnych, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Wymaga podkreślenia, że przyjęcie szerokiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego nie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej. To w regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji Ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udział w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami Ordynacji podatkowej.

Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze obejmowało uchwały sejmiku województwa podjęte na podstawie art. 18 pkt 20 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 36 ust. 2, 38 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.). Z przepisów tych wyprowadza się kompetencje sejmiku województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie planu gospodarki odpadami oraz w sprawie jego wykonania, która to uchwała na podstawie art. 38 ust. 4 ustawy o odpadach stanowi akt prawa miejscowego. Tryb postępowania w przedmiocie planu gospodarki odpadami nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do gospodarowania odpadami. Procedura ta jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą organu na rozstrzygnięte nadzorcze, nie powinien brać nadto udziału podmiot inny niż organ nadzoru oraz organ, który uchwalił zaskarżony akt, jeżeli przepis szczególny nie przewiduje takiego rozwiązania. W postępowaniu dotyczącym kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego zapadłego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, sąd nie bada kwestii ochrony interesu prawnego ( w tym interesu szerszego kręgu obywateli reprezentowanego przez organizację społeczną), lecz poddaje ocenie zasadność inicjatywy organu zmierzającej do weryfikacji stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. W przedmiotowej sprawie brak przepisu szczególnego, który umożliwiałby uwzględnienie wniosku wnoszącego zażalenie co do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił zażalenie.