II OSK 1958/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-10	
Data wpływu	2023-09-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Sygn. powiązane	II SA/Op 189/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Opole od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Op 189/22 w sprawie ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 maja 2022 r. nr IN.VII.743.21.2022.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 marca 2023 r., II SA/Op 189/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Opolu oddalił skargę Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 6 maja 2022 r., nr IN.VII.743.21.2022.AB, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 31 marca 2022 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr LII/999/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu (uchwała, plan).

Dalej w wyroku II SA/Op 189/22 przywołano, że po przeprowadzeniu czynności sprawdzających organ nadzoru pismem z 15 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, ze zm., K.p.a.), w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559, Usg), zawiadomił Przewodniczącego Rady Miasta Opola o wszczęciu postępowania nadzorczego. W dniu 25 kwietnia 2022 r. wpłynęły wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miasta. Wojewoda uznał, że analiza wyjaśnień do przedłożonej uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, wykazała naruszenie art. 17 pkt 4 i pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp), które skutkowało podjętym rozstrzygnięciem nadzorczym. Ponadto Wojewoda zauważył, że sporządzenie projektu kontrolowanej uchwały zostało poprzedzone obwieszczeniem o możliwości składania przez zainteresowane podmioty wniosków do planu, podanym do publicznej wiadomości w trybie art. 17 pkt 1 Upzp. W okresie wskazanym w obwieszczeniu do Prezydenta Miasta Opola wpłynęło ponad 100 pism zawierających wnioski. Wszystkie wnioski złożone w procedurze planistycznej ujęte powinny zostać w zestawieniu tabelarycznym, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 1587, poz. 164, rozp. 2003). Istotą tego zestawienia jest informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku przez organ sporządzający projekt planu, tj. czy wniosek został uwzględniony, czy też nie.

Podobne wymogi ustawodawca stawia zestawieniu wniesionych uwag do projektu planu. Zestawienie uwag zostało jednak rozszerzone o sposób ich rozstrzygnięcia przez radę gminy w sytuacji nieuwzględnienia w projekcie planu sporządzonym przez prezydenta. Wnioski złożone do planu zostały zamieszczone w zestawieniu tabelarycznym i pogrupowane ze względu na podmiot wnoszący wniosek. Na przykład jako trzeci w tabeli został wykazany "wniosek" z 11 kwietnia 2021 r. J. M. składający się w istocie z czterech postulatów a to:

1. Pozostawienie Strefy Zieleni na całym obszarze objętym projektem opracowania planu zagospodarowania i swobodnego dostępu do lasu. 2. Rezygnacja z planów budowy węzła drogowego na tym terenie. 3. Utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi, również na granicy z lasem. 4. Montaż lamp na terenie Alei Narciarzy. Każdy z tych postulatów, pomimo że wniesiony przez jeden podmiot i w jednym piśmie, powinien zostać potraktowany jako odrębny wniosek w procedurze planistycznej i osobno rozstrzygnięty przez organ sporządzający projekt planu. Organ gminy sporządzający projekt planu poinformował w tabeli, że "wniosek" (czyli pismo z 11 kwietnia 2021 r. jako całość) został uwzględniony częściowo i częściowo nieuwzględniony, bez wyraźnego wskazania, w jakim zakresie i które z czterech postulatów wnoszącego wniosek zostały uwzględnione w projekcie planu. Większość ze złożonych wniosków została sformułowana w identyczny sposób co opisany powyżej, a następnie "rozstrzygnięta" w ten sam sposób przez Prezydenta Miasta Opola. Także znacznie bardziej rozbudowane pisma, z różnorodnymi postulatami (np. zarejestrowane w tabeli pod numerami 88 i 111), zostały opatrzone lakonicznymi informacjami: "częściowo uwzględniony" przy jednoczesnym sformułowaniu: "częściowo nieuwzględniony". Ten sam sposób realizacji ustawowego obowiązku zastosowano podczas rozpatrywania siedemnastu pism - uwag złożonych do projektu planu. Wszystkie te pisma zawierają więcej niż jeden postulat, ale żaden z tych postulatów nie został rozstrzygnięty jako odrębna uwaga.

Z uwagi na sposób rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Opola uwag złożonych do projektu planu - bez indywidualnego odniesienia się do każdej z nich – niemożliwe było zdaniem Wojewody odniesienie się do nieuwzględnionych uwag przez Radę Miasta Opola. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego ma obowiązek zająć stanowisko wobec każdej nieuwzględnionej na wcześniejszych etapach procedury planistycznej uwagi. W analizowanej sprawie wątpliwe jest nie tylko to, czy Rada Miasta Opola otrzymała wraz z projektem planu listę faktycznie nieuwzględnionych uwag, ale też, czy nad każdą z tych uwag pochyliła się osobno. Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały w sprawie planu, informuje bowiem o dwóch nieuwzględnionych uwagach: dotyczącej pozostawienia strefy zielonej na całym obszarze objętym planem oraz dotyczącej rezygnacji z budowy węzła drogowego. Inne uwagi, które zostały wniesione do projektu planu, a których sposób uwzględnienia przez Prezydenta lub Radę Miasta nie jest możliwy do oceny na podstawie przedłożonej dokumentacji to:

- utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi również na granicy z lasem,

- ustawienie lamp na terenie spacerowej Alei Narciarzy,

- zabezpieczenie miejsca pod drogi pieszo-rowerowe, w tym co najmniej: drogi wzdłuż rzeki Malina i Obwodnicy Północnej - początek tej drogi zaczynałby się przy przepuście rzeki Malina pod ulicą Częstochowską, dalej prowadziłby wzdłuż rzeki Maliny (równolegle do ściany lasu), a następnie u podstaw wału dźwiękochłonnego przy obwodnicy Północnej i kończyłaby się przy wiadukcie kolejowym,

- oznaczenie na planie strefy ochronnej dla położonego w 2021 r. podziemnego kabla energetycznego 15kV, który jest prowadzony od ul. Obrońców Pokoju wzdłuż rowu melioracyjnego,

- wyznaczenie trasy alternatywnej dla istniejącego ciągu pieszojezdnego (tzw. Alei Narciarzy), który dopuści możliwość połączenia terenów (mieszkaniowych) dzielnicy Kolonia Gosławicka, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektu planu z lasem, po drugiej stronie obwodnicy (1KDGP).

Przewodniczący Rady Miasta Opola odniósł się do przedstawionych zarzutów, m.in. poprzez wyjaśnienie w jaki sposób powyższe uwagi zostały rozstrzygnięte przez organy gminy, ale w ocenie organu nadzoru adresatem tych wyjaśnień powinny być podmioty wnoszące swoje zastrzeżenia w procedurze planistycznej, a ich miejscem - odpowiednie rozstrzygnięcia organów władz samorządowych Miasta Opola o sposobie rozpatrzenia wniosków i uwag.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w nawiązaniu do wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Opola Wojewoda podkreślił, że powodem zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 i pkt 12 Upzp nie jest brak uzasadnienia stanowiska organu o nieuwzględnieniu określonego wniosku lub uwagi, ale brak samego stanowiska tego organu. Wojewoda odrzucił wyjaśnienie Gminy Opole w piśmie z 25 kwietnia 2022 r. podając, że "nie istnieje także zapis stanowiący o tym, iż każdy z wniosków (bądź każda uwaga), zawierających więcej niż jeden postulat, złożony przez jeden podmiot przy jednym piśmie, należy traktować jak odrębny wniosek". Wojewoda przyznał, że taki przepis nie istnieje, bowiem konieczność odniesienia się do treści każdego wniosku/uwagi zawartego w jednym piśmie wynika z ogólnych zasad demokratycznego państwa prawa, którego częścią jest samorząd.

Naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu uznał Wojewoda za istotne. Zdaniem Wojewody stwierdzonego zaniechania rozpatrzenia wniosków i uwag nie można uznać za omyłkowego i nieistotnego z punktu widzenia zasad tworzenia planu miejscowego z udziałem społecznym. Jedyną drogą zapewniania zgodności z prawem trybu sporządzenia miejscowego jest ponowienie czynności jego sporządzenia z udziałem społecznym, co nastąpić może tylko poprzez stwierdzenie nieważności całej uchwały w sprawie planu.

Wyrokując w sprawie II SA/Op 189/22 kolejno wskazano, że Gmina Opole, działając na podstawie art. 98 ust. 1 i ust. 3 Usg w zw. z uchwałą nr LV/1029/22 Rady Miasta Opola z 26 maja 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 6 maja 2022 r., nr IN.VII.743.21.2022.AB, stwierdzające nieważność uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu.

W skardze zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 Usg poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie przez Wojewodę ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc wydanie orzeczenia bez umocowania ustawowego i z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) art. 17 pkt 12 i 14 Upzp w zw. z § 12 pkt 16 rozp. 2003 poprzez pominięcie załączonych do dokumentacji prac projektowych Zarządzenia nr OR-1.0050.694.2021 Prezydenta Miasta Opola z 17 grudnia 2021 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu, Zarządzenia nr OR-I.0050.110.2022 Prezydenta Miasta Opola z 3 marca 2022 r. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu oraz załącznika nr 3 do uchwały nr LII/999/22 Rady Miasta Opola z 31 marca 2022 r. - Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kolonia Gosławicka I" w Opolu i błędne przyjęcie przez organ nadzoru, że brak jest stanowiska organu w sprawie wniosków i uwag;

3) art. 17 pkt 4 Upzp w zw. z § 12 pkt 4 rozp. 2003 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia wniosków do planu miejscowego każdy z kilku postulatów wniesionych przez jednej podmiot w jednym piśmie powinien zostać przedstawiony w osobnym punkcie, a organ wykonawczy gminy powinien szczegółowo odnieść się w tym wykazie do każdego pojedynczego postulatu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ nadzoru, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych wniosków;

4) art. 17 pkt 12 i 14 w zw. art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z § 12 pkt 16 rozp. 2003 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ nadzoru, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do planu miejscowego każdy z kilku postulatów wniesionych przez jednej podmiot w jednym piśmie powinien zostać przedstawiony w osobnym punkcie, a organ wykonawczy gminy powinien szczegółowo odnieść się w tym wykazie do każdego pojedynczego postulatu, co zdaniem organu nadzoru uniemożliwiło Radzie Miasta Opola odniesienie się do nieuwzględnionych uwag, a w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez organ nadzoru, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych uwag.

Wskazując na te naruszenia Gmina wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy Opole kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Gminy rozstrzygnięcie wysłane i doręczone po upływie terminu obarczone jest wadą prawną, a zatem powinno zostać uchylone. Uchwała Rady Miasta Opola w sprawie uchwalenia miejscowego planu została przekazana wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną Wojewodzie Opolskiemu w dniu 6 kwietnia 2022 r. czego potwierdzeniem jest poświadczenie daty wpływu znajdujące się na pierwszej stronie pisma przewodniego przekazującego ww. uchwałę do oceny zgodności z prawem. Organ nadzoru mając ustawowe 30 dni na stwierdzenie ewentualnej nieważności uchwały, powinien to uczynić w niniejszej sprawie do 6 maja 2022 r. Tymczasem, pomimo, iż na piśmie Wojewody Opolskiego widnieje data 6 maja 2022 r., nadane i doręczone adresatowi zostało dopiero w dniu 9 maja 2022 r. Gdyby przyjąć, że decydujące znaczenie ma tu data pisma, a nie data jego nadania (zwłaszcza drogą elektroniczną) mogłoby bowiem dochodzić do sytuacji, w których organ nadzoru wysyłałby rozstrzygnięcia nadzorcze organowi gminy z dużym opóźnieniem (stojąc na stanowisku, że wydał je zgodnie z terminem), co negatywnie wpływałoby na zaufanie obywateli do organów publicznych i stanowionego przez nie prawa, bowiem dopiero z chwilą doręczenia organowi gminy takiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały wstrzymane jest jej wykonanie (art. 92 ust. 1 Usg). Zdaniem Gminy, w niniejszym przypadku Wojewoda Opolski przekroczył przysługujący mu 30-dniowy termin na stwierdzenie nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego opisano szczegółowo przesłanki, które zadecydowały o jego podjęciu. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że kontrolowana uchwała została przedłożona Wojewodzie Opolskiemu z dokumentacją prac planistycznych w dniu 6 kwietnia 2022 r. (karta 1 w pliku akt). Ostatnim dniem terminu, w którym organ nadzorczy mógł podjąć ingerencję nadzorczą w trybie art. 91 ust. 1 Usg, był dzień 6 maja 2022 r. W tym też dniu zostało podpisane skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (załączony do rozstrzygnięcia nadzorczego certyfikat, karta 22 pliku akt). Organ nadzoru stwierdził nieważność kontrolowanego aktu w wymaganym terminie 30 dni, natomiast bez znaczenia prawnego pozostaje data doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odniesieniu do głównego zarzutu skargi, a zarazem podstawy podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, należy mieć zawsze na uwadze nie tylko literalne brzmienie przepisów rozporządzenia, ale szerszy, konstytucyjny i ustrojowy kontekst przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał organ nadzoru, że do projektu miejscowego planu wpłynęło wiele wniosków i uwag o jednorodnej treści. Wskazuje to na dużą wagę społecznego zaangażowania w procedurę planistyczną lokalnej wspólnoty, a to rodzi obowiązek organów gminy rozpatrzenia ich zgodnie z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie organu nadzoru tryb przygotowania kontrolowanej uchwały przez organy Gminy Opole czyni lokalną demokrację wartością fasadową.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Opolu skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji, poza zarzutami Wojewody, zwrócił uwagę dodatkowo, że ani z protokołu posiedzenia Rady Miasta Opola, ani uzasadnienia uchwały podjętej 31 marca 2022 r. nr LII/999/22 oraz załącznika nr 3 do tej uchwały nie wynika czy Rada otrzymała z wykazem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu właściwe, pełne wyjaśnienia w szczególności co oznaczają zapisy zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 marca 2022 r. o "uwzględnieniu w części i nieuwzględnieniu w części" uwag złożonych w trybie art. 17 pkt 11 Upzp. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały z 31 marca 2022 r. nie zawiera w tej kwestii jakichkolwiek motywów. Podobną ocenę należy odnieść do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z 17 grudnia 2021 r. w zakresie wniosków wniesionych do projektu planu, zawierającego w załączniku - wykazie wniosków - 128 pozycji. Trzeba podkreślić, że z akt planistycznych złożonych przez organ wynika, że dokumentacja dotycząca tylko wniosków zajmuje kilkaset stron (od 160 do 628 strony przedłożonych akt). Tym bardziej przy formule rozstrzygnięcia "uwzględniono w części/ nieuwzględniono w części", bez dalszych wyjaśnień i motywów procedura rozpatrzenia wniosków, uwag zupełnie wymknęła się spod kontroli organu nadzoru.

Ponadto niezrozumiała dla sądu pierwszej instancji jest ta część zarządzenia Prezydenta Miasta Opola, która stanowi o "pozostawieniu wniosków bez rozstrzygnięcia" w stosunku do części wystąpień różnych podmiotów np. poz. 2 "nie zgłasza wniosku", poz. 45 "nie zgłasza wniosków i uwag", poz. 75 wykazu "brak treści wniosku", poz. 77 "brak uwag". W tych przypadkach pozostało bez odpowiedzi pytanie co organ gminy pozostawił bez rozstrzygnięcia, skoro nie zgłoszono w pismach wniosku.

Zdaniem sądu wojewódzkiego rację ma Wojewoda, że fundamentalnym uchybieniem organu było pominięcie podania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia w wydanych zarządzeniach Prezydenta Opola i rozstrzygnięciu Rady Miasta Opola z 31 marca 2022 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków i uwag do projektu planu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na okoliczność, że motywy (wyjaśnienia) rozstrzygnięcia wniosków i uwag złożonych do projektu jakie Gmina Opole obecnie w toku postępowania sądowego zawarła w pkt ad. 2, 3 i 4 uzasadnienia skargi wykazują dobitnie, czego zabrakło we wcześniejszej procedurze planistycznej i jak powinien zachować się organ wykonawczy oraz Rada Miasta przy podejmowaniu kolejnych czynności opisanych w art. 17 pkt 4, 12, 13 i 14 Upzp. Tak jednak jak odpowiedź na skargę składana przez organ administracji, który wydał zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję nie może uzupełnić lub zastąpić braków uzasadnienia decyzji, tak treść uzasadnienia wniesionej przez Gminę Opole skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie może zastąpić, sanować uchybień, których organ gminy dopuścił się w procedurze planistycznej przy wykonywaniu czynności z art. 17 Upzp, tu zasadniczo w postaci braku czytelności rozstrzygnięcia a przede wszystkim braku jakiegokolwiek uzasadnienia wskazania motywów.

Sąd pierwszej instancji podzielił w całości zarzuty Wojewody, że z uwagi na sposób rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu bez indywidualnego odniesienia się do nieuwzględnionych uwag w zarządzeniu Prezydenta Opola, niemożliwe było rozstrzyganie (odniesienie się do nich) przez Radę Miasta Opola. Słusznie organ nadzoru wskazał, że rada gminy podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego ma obowiązek zająć stanowisko wobec każdej nieuwzględnionej na wcześniejszych etapach procedury planistycznej uwagi. W analizowanej sprawie wątpliwe było, czy Rada Miasta Opola otrzymała wraz z projektem planu listę faktycznie nieuwzględnionych uwag, ale też, czy każdą z tych uwag oceniła. Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały w sprawie planu, informuje o dwóch nieuwzględnionych uwagach: dotyczącej pozostawienia strefy zielonej na całym obszarze objętym planem oraz dotyczącej rezygnacji z budowy węzła drogowego.

W ocenie WSA zasadnie Wojewoda zakwestionował miejsce i czas wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miasta Opola zarzucając, że adresatem tych wyjaśnień powinien być nie organ nadzoru, ale podmioty wnioskujące w procedurze planistycznej, którym należały się odpowiednie motywy rozstrzygnięcia organów Gminy Opole o sposobie rozpatrzenia wniosków i uwag.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Opole – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 259 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 91 ust. 5 Usg w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a., oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Usg poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że o zachowaniu przez organ nadzorczy terminu 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały świadczy data widniejąca na tym rozstrzygnięciu (data podpisania przez organ nadzorczy), podczas gdy zgodnie z art. 91 ust. 5 Usg do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczeń elektronicznych termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. 2023, poz. 285);

2. art. 17 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, oraz w zw. z § 12 pkt 4 rozp. 2003 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia wniosków do planu miejscowego rozpatrzenie (uwzględnienie, nieuwzględnienie bądź częściowe uwzględnienie) każdego wniosku powinno być w tym wykazie szczegółowo uzasadnione, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez sąd, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych wniosków, a to doprowadziło do uznania, że organ planistyczny istotnie naruszył tryb sporządzania planu miejscowego skutkujący nieważnością uchwały w całości,

3. art. 17 pkt 12 i 14 w zw. art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Upzp oraz w zw. z § 12 pkt 16 rozp. 2003 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w wykazie stanowiącym załącznik do zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do planu miejscowego rozpatrzenie (uwzględnienie, nieuwzględnienie bądź częściowe uwzględnienie) każdej uwagi powinno być w tym wykazie szczegółowo uzasadnione, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że organ gminy zaniechał rozpatrzenia niektórych uwag, to zdaniem sądu uniemożliwiło Radzie Miasta Opola odniesienie się do nieuwzględnionych uwag, a tym samym, że organ planistyczny istotnie naruszył tryb sporządzania planu miejscowego skutkujący nieważnością uchwały w całości.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu,

ewentualnie, na podstawie art. 188 Ppsa, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie akt postępowania:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy Opole kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W ocenie Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze wysłane i doręczone po upływie terminu obarczone jest wadą prawną, a zatem powinno zostać uchylone. Gmina wskazuje, że zaskarżona uchwała została przekazana wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną Wojewodzie Opolskiemu w dniu 6 kwietnia 2022 r., czego potwierdzeniem jest poświadczenie daty wpływu znajdujące się na pierwszej stronie pisma przewodniego przekazującego w/w uchwałę do oceny zgodności z prawem. Wynika z tego zatem, że organ nadzoru, mając ustawowe 30 dni na stwierdzenie ewentualnej nieważności uchwały, powinien to uczynić w niniejszej sprawie do dnia 6 maja 2022 r. Tymczasem, pomimo, iż na piśmie (rozstrzygnięciu nadzorczym – uwaga Sądu) – Wojewody Opolskiego widnieje data 6 maja 2022 r., nie można się zgodzić, że zostało ono wydane w tym dniu, skoro nadane i doręczone adresatowi zostało dopiero w dniu 9 maja 2022 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić, że data widniejąca na piśmie organu nadzoru jest ważniejsza niż data jego skutecznego doręczenia (a nawet nadania), zwłaszcza przy zastosowaniu przez Wojewodę Opolskiego środków komunikacji elektronicznej ePUAP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto także dalsze podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego wywodząc, że nie istnieje wymóg szerszego odnoszenia się przez organ planistyczny do treści poszczególnych wniosków i uwag. We wzorach dotyczących rozpatrzenia wniosków występuje tylko sformułowanie "wniosek uwzględniony" i "wniosek nieuwzględniony", nie występuje kolumna "uzasadnienie", zatem wymóg formalny określony w art. 20 ust. 1 Upzp został spełniony. Gmina podnosi, że to na etapie dyskusji publicznej zainteresowani mogli dowiedzieć się jakie były motywacje i uzasadnienia do przyjętych rozwiązań. Prezydent przedstawił Radzie Miasta projekt planu z listą nieuwzględnionych uwag, lista ta zawierała w istocie – z pominięciem uwag nie dotyczących merytorycznie ustaleń planu – dwie uwagi odnośnie pozostawienia strefy zieleni na całym obszarze oraz dotyczącej rezygnacji z planów budowy węzła drogowego. Powyższe spełnia wymogi z art. 17 pkt 14 Upzp.

W skardze kasacyjnej wywiedziono ponadto, że Rada Miasta Opola przyjęła "świadomie" przedstawiony przez Prezydenta projekt planu, jednocześnie przyjmując przedstawione przez Prezydenta stanowisko w sprawie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Podniesiona w motywach działania organu nadzoru oraz uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, duża aktywność mieszkańców w toku prac planistycznych, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie pozwala na traktowanie przedmiotowej sprawy jako wymagającej wyjątkowego podejścia. Gmina kwestionuje, jakoby doszło do naruszenia istotnych zasad sporządzenia planu, nawet niedostatek uzasadnienia do projektu uchwały w zakresie rozstrzygnięć uwag jest zbyt krótkie, nie powinno to uzasadniać stwierdzenia nieważności planu.

Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak we wniesionym środku zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 Usg w zw. z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a., oraz w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Usg. Strona skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca wadliwe przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że został zachowany przez Wojewodę termin 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Argumentacja wywiedziona w skardze kasacyjnej odnośnie braku zachowania terminu przez organ nadzoru i nieuwzględnienia tej okoliczności przez sąd pierwszej instancji sprowadza się do zakwestionowania skuteczności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 6 maja 2022 r., tj. w 30 dniu od dnia doręczenia organowi nadzoru spornej uchwały. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca sądowi pierwszej instancji wadliwie ustalenie, że o zachowaniu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego świadczy data widniejąca na tym rozstrzygnięciu (data podpisania przez organ nadzorczy), podczas gdy zgodnie z art. 91 ust. 5 Usg do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a. w przypadku doręczeń elektronicznych termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zarzutu tego Sąd Naczelny w realiach przedmiotowej sprawie nie podziela.

B. Z art. 91 ust. 1 Usg wynika, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.". Z kolei przepis art. 93 ust. 1 Usg statuuje, że "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono zapatrywanie, że stosowanie do postępowania nadzorczego unormowanego przepisami Usg odpowiednio przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie Usg nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). Ponadto wskazuje się, że brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania art. 57 § 5 K.p.a., gdyż norma art. 91 ust. 1 Usg w sposób samodzielny i kompleksowy reguluje kwestię orzekania przez organ nadzoru z zachowaniem terminu 30 dni. Orzekanie należy rozumieć w taki sam sposób jak wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, bowiem poprzez akt nadzoru kształtowana jest sytuacja prawna adresata tego aktu i podlega on sądowej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, analogicznie jak decyzja administracyjna. (wyrok NSA 19 lipca 2016 r., II OSK 911/16, LEX nr 2102294).

C. Podzielając stanowiska wyrażone w powyższych judykatach, za trafny uznać należy pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że o zachowaniu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza data jego podpisania, nie zaś jego doręczenia. Skoro w tej sprawie bezsprzecznie rozstrzygnięcie nadzorcze podpisane zostało przez uprawniony podmiot 6 maja 2022 r., tj. w 30 dniu od dnia doręczenia inkryminowanej uchwały, to późniejsze doręczanie drogą elektroniczną podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 9 maja 2022 r. nie może ipso factum dowodzić, że organ nadzoru nie dotrzymał terminu ujętego w art. 91 ust. 1 Usg.

Godzi się zauważyć, że przywoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a. odnosi się do zachowania terminu, gdy przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Z art. 91 ust. 5 Usg wynika zaś wyłącznie posiłkowe (odpowiednie) stosowanie przepisów K.p.a. w przypadku prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Trudno w tym przypadku utożsamiać pojęcie "pisma" z art. 57 § 5 pkt 1 K.p.a. z rozstrzygnięciem nadzorczym podejmowanym w trybie przepisów Usg. Gdyby uwzględnić rozumowanie strony skarżącej kasacyjnie, organ nadzoru musiałby nie tylko w nieprzekraczalnym terminie 30 dni podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze, ale i go doręczyć, takiego obowiązku nie sposób jednak wyprowadzić z przepisu art. 91 ust. 5 Usg – odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. Dostrzec wszak należy, że ustawodawcy nie są obce przypadki, w których uregulował skorzystanie przez organ administracji publicznej w oznaczonym terminie z władczej kompetencji do wydania aktu administracyjnego, a co zostało połączone z czynnością doręczania takiego aktu – vide art. 30 ust. 6a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023, poz. 682) odnośnie daty wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania oznaczonych robót budowlanych. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca tego nie uczynił. Z tego względu argumentacja skargi kasacyjnej upatrująca możliwości nadużywania przez organy nadzoru możliwości niejako "antydatowania" wydanych rozstrzygnięć nadzorczych, Sąd Naczelny musi potraktować jako wyłącznie postulat de lege ferenda odnośnie wprowadzenia stosownej regulacji do Usg.

D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 17 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, oraz w zw. z § 12 pkt 4 rozp. 2003 oraz art. 17 pkt 12 i 14 w zw. art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Upzp oraz w zw. z § 12 pkt 16 rozp. 2003 poprzez ich niewłaściwą wykładnię podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zarzuty te nie są zasadne.

Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w rozbudowanym i sformalizowanym trybie, wpływa na to charakter zaskarżonej uchwały (planu) jako kompleksowego aktu gospodarowania przestrzenią na danym terenie. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Elementem tej procedury jest udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego, który odzwierciedla prawo oznaczonych podmiotów do wpływu na treść planu poprzez wnoszenie uwag dotyczących projektu planu (art. 17 pkt 11 Upzp). Uprawnienie to w przepisie art. 17 pkt 12 Upzp wiąże z obowiązkiem organu planistycznego rozpatrzenia zgłoszonych uwag w terminie tam określonym. Uwagi nieuwzględnione przez organ planistyczny, zgodnie z art. 17 pkt 14 Upzp, zobowiązany jest on przedstawić radzie gminy wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle § 12 rozp. 2003 "Wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się z:.. 4) wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;...16) wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia;".

Zgodnie z art. 20 ust. 1 Upzp uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, jednakże jak wynika z utrwalonych poglądów doktryny rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag (por. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 190 i n.). Stosownie bowiem do w/w przepisu Upzp: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu...". Oznacza to, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może, w ocenie Sądu, być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji, z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Rangę tych przepisów w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 28 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do oceny stopnia naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W każdym przypadku naruszenia trybu sporządzania planu należy dokonać indywidualnej oceny, czy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które by zapadły, gdyby nie doszło do takiego naruszenia trybu sporządzenia planu. Jeśli bowiem przyjęte rozwiązania planistyczne są inne niż te, które by zapadły gdyby nie doszło do naruszenia trybu sporządzenia planu, to takie naruszenie ma charakter istotnego naruszenia. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniając przede wszystkim, że celem art. 28 ust. 1 Upzp jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu (a ściślej zasad na jakich oparto się tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełniłby swej roli.

E. Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do sytuacji naruszenia przepisów regulujących procedurę uchwalania planu, zaś charakter uchybień, przejawiający się w niezapewnieniu wymaganego przepisami udziału czynnika społecznego w tej procedurze, wskazuje na istotne naruszenie tego trybu.

Trafnie sąd pierwszej instancji w ogólniejszych uwagach, zawartych w motywach swego wyroku, eksponował te wartości, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Zasadnie także uwypuklono zasadę, z której wynika, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Sąd Naczelny w pełni aprobuje i ten wątek uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym sąd a quo podkreśla, że ustawodawca po to dał prawo składania zainteresowanym wniosków i uwag, aby gmina w trakcie procedury planistycznej była świadoma istniejących preferencji i uwag odnośnie do propozycji kształtowania ładu przestrzennego w tym w zakresie zagospodarowania terenu, gdyż jako cel nadrzędny instytucji umożliwiających składanie wniosków i uwag należy przyjąć zmniejszenie, zminimalizowanie dolegliwości wynikających z ustaleń planu, w tym ingerencji w prawo własności.

W aspekcie zarzutów naruszenia wyłuszczonych w podstawach kasacyjnych przepisów § 12 pkt 4 i 16 rozp. 2003, za trafne Sąd Naczelny uznaje ponadto i to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, który przyjął, że czysto formalne zrealizowanie tej regulacji będzie zawsze stanowić prawidłowe wypełnienie nałożonego na organ gminy obowiązku w procedurze planistycznej, a w procedurze rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosków i uwag z oczywistych względów nie o prawidłowe wypełnienie druku spełniającego wzorzec załącznika do rozporządzenia chodzi. Nie do zaakceptowania jest taki kierunek argumentacyjny skargi kasacyjnej, z którego wynika, że to, iż formalnie sporządzono stosowne wykazy w myśl przywołanych powyżej przepisów rozp. 2003 i zgodnie ze wzorami zawartymi w tym akcie normatywnym, to oznaczać ma, że zachowały one w pełni tryb czynności ujętych w przepisach art. 17 Upzp i nie można im zarzucić naruszenia przepisów art. 17 pkt 4, 12 i 14 Upzp, a sąd pierwszej instancji dopuścić się miał błędnej ich wykładni, a tym samym dojść miało do naruszenia art. 20 ust. 1 Upzp, a w konsekwencji niezasadnie organ nadzoru zastosował sankcję z art. 28 ust. 1 Upzp.

F. W realiach ocenianej sprawy słusznie sąd pierwszej instancji przyjął, iż rację miał organ nadzoru, że fundamentalnym uchybieniem organów planistycznych było pominięcie podania motywów rozstrzygnięcia i uzasadnienia w wydanych zarządzeniach Prezydenta Opola i rozstrzygnięciu Rady Miasta Opola z 31 marca 2022 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków i uwag do projektu planu. W motywach zaskarżonego wyroku (pkt X) szczegółowo wyłuszczono z jakich względów procedura rozpatrywania wniosków i uwag w toku prac planistycznych wymyka się kontroli. Wskazano bowiem, że "ani z protokołu posiedzenia Rady Miasta Opola, ani uzasadnienia uchwały podjętej dnia 31 marca 2022 r. nr LII/999/22 oraz załącznika nr 3 do tej uchwały nie wynika czy Rada otrzymała z wykazem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu właściwe, pełne wyjaśnienia w szczególności co oznaczają zapisy zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z dnia 3 marca 2022 r. o "uwzględnieniu w części i nieuwzględnieniu w części" uwag złożonych w trybie art. 17 pkt 11 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały z 31 marca 2022 r. nie zawiera w tej kwestii jakichkolwiek motywów. Podobną ocenę należy odnieść do zarządzenia Prezydenta Miasta Opola z 17 grudnia 2021 r. w zakresie wniosków wniesionych do projektu planu, zawierającego w załączniku - wykazie wniosków - 128 pozycji. Trzeba podkreślić, że z akt planistycznych złożonych przez organ wynika, że dokumentacja dotycząca tylko wniosków zajmuje kilkaset stron (od 160 do 628 strony przedłożonych akt)". ... Ponadto niezrozumiała jest ta część zarządzenia Prezydenta Miasta Opola która stanowi o "pozostawieniu wniosków bez rozstrzygnięcia" w stosunku do części wystąpień różnych podmiotów np. poz. 2 "nie zgłasza wniosku", poz. 45 "nie zgłasza wniosków i uwag", poz. 75 wykazu "brak treści wniosku", poz. 77 "brak uwag". W tych przypadkach pozostało bez odpowiedzi pytanie co organ gminy pozostawił bez rozstrzygnięcia, skoro nie zgłoszono w pismach wniosku." Tych wszystkich stwierdzeń zawartych w zaskarżonym wyroku skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. Trafnie także sąd pierwszej instancji stwierdził, że tych nieprawidłowości nie mogą sanować wywody samej skargi Gminy i tam zawarte wyjaśnienia.

Nie podważono skutecznie i tego wywodu sądu pierwszej instancji, który uznał, że w analizowanej sprawie wątpliwe było, czy Rada Miasta Opola otrzymała wraz z projektem planu listę faktycznie nieuwzględnionych uwag, ale też, czy każdą z tych uwag oceniła, skoro rozstrzygnięcie Rady w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag, stanowiące załącznik nr 3 do uchwały w sprawie planu, informuje o dwóch nieuwzględnionych uwagach: dotyczącej pozostawienia strefy zielonej na całym obszarze objętym planem oraz dotyczącej rezygnacji z budowy węzła drogowego. Sąd a quo uwypuklił, że dalsze uwagi, które zostały wniesione do projektu planu niemożliwe do oceny na podstawie przedłożonej dokumentacji to: utworzenie parku i utwardzonych ścieżek łączących cały obszar, a także mostków nad ciekami wodnymi również na granicy z lasem, ustawienie lamp na terenie spacerowej Alei Narciarzy, zabezpieczenie miejsca pod drogi pieszo-rowerowe, oznaczenie na planie strefy ochronnej dla położonego w 2021 r. podziemnego kabla energetycznego 15kV, który jest prowadzony od ul. Obrońców Pokoju wzdłuż rowu melioracyjnego, wyznaczenie trasy alternatywnej dla Alei Narciarzy), która dopuści możliwość połączenia terenów mieszkaniowych dzielnicy, znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektu planu, z lasem po drugiej stronie obwodnicy (1KDGP).

G. Nie mógł odnieść skutku ten element argumentacyjny skargi kasacyjnej, w którym powoływano się na stanowisko meriti zawarte w wyroku WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 174/20, skoro wyrokiem tym nie był związany sąd pierwszej instancji, ani nie jest nim związany orzekający obecnie Sąd Naczelny. Do motywów przywołanego judykatu obszernie zresztą odniósł się sąd pierwszej instancji (pkt IX zaskarżonego wyroku).

H. Skoro nie zostały uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 17 pkt 4 w zw. z § 12 pkt 4 rozp. 2003 oraz art. 17 pkt 12 i 14 w zw. art. 20 ust. 1 Upzp oraz w zw. z § 12 pkt 16 rozp. 2003, nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Upzp.

I. W konkluzji, uznając że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją w myśl art. 184 Ppsa.