Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 327/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr KKU-151/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2020 r. sygn. I SA/Wa 327/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S. A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr KKU-151/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.90.32.191 - ustawa komunalizacyjna):

a) w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (u.g.g.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji;

b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia;

c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego;

4) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (określana dalej jako "ustawa o komercjalizacji PKP"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

3) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska Kraków.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. Wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zważywszy na argumentację skargi kasacyjnej, należy zaakcentować, że w rozpoznawanej sprawie mamy sytuację szczególną, wynikającą z faktu obowiązywania dwóch uchwał składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, których przedmiot bezpośrednio związany jest z przedmiotem niniejszej sprawy. Pierwsza z uchwał to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Druga uchwała późniejsza, to uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17. W judykaturze akcentuje się (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r. sygn. I OSK 300/18), że druga z uchwał, tj. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 podjęta została na podstawie postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 2148/15, a zagadnienie prawne sformułowane w sentencji tego postanowienia nie dotyczyło wyjaśnienia konkretnego przepisu prawa, lecz sprowadzało się w zasadzie do żądania dokonania przez skład powiększony oceny prawidłowości uchwały I OPS 2/16 z którą nie zgadzał się skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający zagadanie prawne w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17, podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 i podjął ponownie uchwałę, zgodnie z którą "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

Zwrócić należy uwagę, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna stanowi w istocie polemikę z uchwałą o sygn. I OPS 2/16, argumentując, że pogląd wyrażony w tej uchwale, jak i moc wiążąca samej uchwały nie przesądzają definitywnie na przyszłość, że linia orzecznicza w zakresie poruszanego problemu nie może się zmienić. Wskazano, że skarżąca stoi na stanowisku, że problem przedstawiony powiększonemu składowi NSA, przez Prezesa tego Sądu został ujęty nie dość precyzyjnie, "a właściwie myląco, co być może wpłynęło na treść udzielanej odpowiedzi".

Wziąwszy pod uwagę stanowisko skargi kasacyjnej należy wskazać na treść z art. 269 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. § 2. W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Powyższe nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA, a w przypadku nie podzielenia stanowiska zajętego w uchwale, skład rozpoznający sprawę musiałby przedstawić powstałe zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA. Podkreślić jeszcze należy, że druga z uchwał, tj. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 podjęta na podstawie postanowienia NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 2148/15, w którym sformułowane zagadnienie prawne nie dotyczyło wyjaśnienia konkretnego przepisu prawa, lecz sprowadzało się do żądania dokonania przez skład powiększony oceny prawidłowości uchwały I OPS 2/16. Tym samym zaistniała taka sytuacja w której mamy obowiązującą uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16, która uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 poddana została ocenie w wyniku której podzielono stanowisko i argumentację zawartą w uchwale I OPS 2/16 i ponownie podjęto uchwałę o tej samej treści. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie związany jest wskazanymi wyżej uchwałami składu 7 sędziów NSA, tj. I OPS 2/16 i I OPS 5/17, a to oznacza, że nie można rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z podjętymi uchwałami.

Dlatego też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu.

W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości." We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34 a). Oznacza to, że nabycie przez PKP użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Ostatnio wymienione mienie stało się bowiem własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe było uwłaszczenie PKP gruntem, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 (OTK -A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Takie stanowisko prezentowane jest w uzasadnieniu powoływanych uchwał składu 7 sędziów NSA I OPS 2/16 i I OPS 5/17. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 34 i 34a ustawy jest niezasadny.

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). PKP bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Taki pogląd prezentowany jest w powoływanej uchwale składu 7 sędziów NSA I OPS 2/16.

Bezzasadne są ponadto zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe przepisy nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Omawiana ustawa komunalizacyjna przewiduje dwojaki sposób nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego), a mianowicie z mocy samego prawa (art. 5 ust. 1 i ust. 2), oraz na wniosek gminy (art. 5 ust. 3 i ust. 4). W niniejszej sprawie postępowanie komunalizacyjne zostało wszczęte i było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli w trybie przepisów regulujących przejście na rzecz właściwych gmin z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Zatem ocenie organów administracji, a następnie Sądu I instancji, podlegać mogły wyłącznie przesłanki nabycia przez gminę spornej nieruchomości z mocy prawa. Natomiast kwestie dopuszczalności przekazania gminie mienia na podstawie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie mogły być analizowane, bowiem nie mieściły się one w zakresie przedmiotowym niniejszej sprawy.

Co do wszystkich podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, wielokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, a jego stanowisko pozostaje w tej kwestii konsekwentne (por. np. wyrok NSA z 24 października 2019 r. sygn. I OSK 300/18, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. I OSK 1795/18, wyrok NSA z dnia 14 października 2022 r. sygn. I OSK 2081/21, wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r. sygn. I OSK 657/21).

Oczekiwanego rezultatu przynieść nie mógł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 2018, poz. 2204 – dalej: u.g.n. (pkt II.4 skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że rozpatrywana sprawa dotyczyła nabycia z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności przez Gminę Miasto Oświęcim, tymczasem skarga kasacyjna koncentruje się na statusie Gminy Miejskiej Kraków. Niemniej, na podstawie przepisu art. 23 ust. 1e u.g.n. "w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda." Celem rozwiązania przyjętego w art. 23 ust. 1e u.g.n., było wyłączenie konfliktu interesów występującego w sytuacji, gdy dwie strony postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa) byłyby reprezentowane przez ten sam podmiot - starostę, bądź prezydenta miasta na prawach powiatu (por. uzasadnienie projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym, projekt Sejmu RP VIII kadencji, druk nr 1054). Na tle stosowania art. 23 ust. 1e u.g.n. pojawia się w praktyce szereg wątpliwości, szczególnie w takich przypadkach gdy właściwym organem w sprawie jest starosta lub wojewoda, a równocześnie stronami postępowania jest Skarb Państwa i powiat albo miasto na prawach powiatu. Przyjmuje się jednak, że niedopuszczalne jest łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Albo ustawodawca wyznacza w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi rolę organu administracji publicznej (imperium), albo też nadaje mu status przedstawiciela (organu) strony postępowania (dominium). W sytuacji gdy wojewoda występował w postępowaniu jako organ administracji publicznej wydający decyzję, a zatem działał jako podmiot uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania, to nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa, w charakterze strony - co do której praw i obowiązków wypowiadał się podejmując decyzję administracyjną, jako organ. Za niedopuszczalne uznaje się bowiem łączenie roli organu administracji publicznej z jednoczesnym - działaniem - w tej samej sprawie, jako strona postępowania. Mając zatem na uwadze okoliczności niniejszej sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 23 ust. 1e u.g.n. należy uznać za niezasadny.

Zważywszy na powyższe, pożądanego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty zawarte w pkt II.1 i II.2. skargi kasacyjnej. Dla zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, bowiem wykazanie związku pomiędzy zarzucanym uchybieniem, a jego wpływem na wynik sprawy. Tego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Zważywszy natomiast na fakt, że zarzuty skargi kasacyjnej zbudowane zostały na sprzecznej ze stanowiskiem zawartym w uchwałach NSA i wykładni prawa odmiennej od tej w nich zaprezentowanej, to nie mogły one przynieść pożądanego skutku. Podniesione w pkt.II. 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły przynieść oczekiwanego efektu, bowiem ich zasadność jest wywodzona z błędnej wykładni prawa materialnego, której wyraz dano w pkt. 1 skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi (pkt II.3 skargi kasacyjnej). Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Z kolei konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "... Sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną, a pomimo to skargę oddalił albo skargi nie uwzględnił, a mimo to uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016 r. sygn. I OSK 1162/15, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. II FSK 113/16). Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.