Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołana I. oddala skargę; II. przyznaje adw. A. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wójt Gminy W. pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. określonym jako "porozumienie w sprawie odmowy umorzenia zaległego czynszu za wynajem lokalu mieszkalnego", skierowanym do J.R. stwierdził, że działając na podstawie § 4 pkt 1, 2, 3, 4, 5 uchwały Rady Gminy w W. Nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania ulg w opłacie należności pieniężnych mających charakter cywilno-prawny, przypadających Gminie W. oraz gminnym jednostkom organizacyjnym po rozpatrzeniu podania adresata w sprawie umorzenia zaległego czynszu za wynajem lokalu mieszkalnego położonego we wsi M. postanowił na podstawie wyżej wymienionego porozumienia odmówić umorzenia czynszu w kwocie 1.018,92 zł wraz z odsetkami w kwocie 68,40 zł. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że z posiadanych dokumentów wynika, że najemca nie utracił zdolności płatniczej, posiada stały miesięczny dochód z tytułu renty.

Odwołanie od powyższego pisma wniósł zainteresowany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] 2012 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała, na którą powołuje się pismo wójta ma umocowanie w przepisie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 152, poz. 1240 ze zm.). Jednakże opłaty z tytułu najmu lokalu od gminy mają charakter cywilnoprawny a nie publicznoprawny, a w sprawie najmu zawarta jest umowa. Oznacza to, że wszelkie oświadczenia woli wynajmującego mają charakter cywilnoprawny i nie są składane w formie decyzji administracyjnej.

Ponieważ na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych w sprawach z zakresu finansów publicznych stosuje się ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. odwołanie organ zbadał w aspekcie tej procedury.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.

Aby skorzystać z tego środka prawnego organ administracji publicznej musi wydać i doręczyć stronie decyzję w rozumieniu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. Tymczasem pismo wójta zatytułowane jako "porozumienie" nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie jest zatem możliwe skuteczne wniesienie od niego odwołania do organu wyższego stopnia. Niedopuszczalność odwołania od aktu niebędącego decyzją potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Na powyższe twierdzenia organ powołał wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. (V SA/235/00, Lex 81351), który w części zacytował oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 r. (II SA/Rz 414/09, Lex 573849).

Ponieważ skarżący używa w odwołaniu, w stosunku do opisanego pisma Wójta Gminy W. określenia postanowienie, dlatego Kolegium zbadało ewentualną dopuszczalność zażalenia w trybie określonym w art. 141 k.p.a. Jak stwierdzono pismo Wójta stanowi oświadczenie woli w rozumieniu cywilnoprawnym o braku zgody na zwolnienie najemcy z długu. Pismo to nie stanowi więc postanowienia w rozumieniu art. 123 k.p.a. Stąd ewentualny tryb zażaleniowy nie jest również dopuszczalny. Dodano, że art. 141 § 1 k.p.a. stanowi, że "na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi". Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Jest to rozwiązanie procesowe odmienne niż w przypadku odwołania, które przysługuje od decyzji wydanych w I instancji. Zażalenie nie przysługuje od pism, jeżeli nie mają charakteru postanowienia.

W tych okolicznościach – na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie złożył wnioskodawca. Stwierdził, że skandalem jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Dodał, że dnia 2 listopada 2010 r. spłonął jego dom w R. W., straty wyniosły około 500.000 zł. W związku z tym faktem stał bezdomny. Urząd Gminy przyznał mu lokal socjalny, który jest w bardzo złym stanie – brak kanalizacji, podłogi, z sufitu leje się woda, która niszczy jego rzeczy, na ścianach jest grzyb. Urząd powinien ponieść konsekwencje za zniszczenie mu zdrowia w związku z tym, że żyje w takich warunkach, a domaga się czynszu. Z własnej woli nie zapłaci żadnej kwoty. Jest w trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Wskazał na jakie choroby cierpi. Podał, że z uwagi na dużą odległość do Ośrodka Zdrowia i brak właściwej komunikacji ma problem z leczeniem się, podobnie jak z korzystaniem z usług pocztowych, które również są świadczone w Gminie W. Nie ma pieniędzy na leczenie. Jego dochody są obciążone egzekucją komorniczą. Zawnioskował przeprowadzenie wizji lokalnej i dokładne zbadania trudnej sytuacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wniesiona przez zainteresowanego skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów dotyczących zaskarżonej decyzji. Odnosi się w całości do porozumienia w sprawie odmowy umorzenia zaległego czynszu Urzędu Gminy W. z dnia 30 grudnia 2011 r.

Jednakże zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Problemem w niniejszej sprawie, jest czy od wymienionego wyżej porozumienia służy odwołanie, czy jest to decyzja administracyjna, czy też, mają do niego zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i postępowanie administracyjne w tej sprawie jest wyłączone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stanęło na drugim z wymienionych stanowisk i stwierdziło zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2012 r. niedopuszczalność odwołania.

Według Sądu odpowiedzi na te pytania należy szukać przede wszystkim w dwóch aktach prawnych, które dały podstawę do złożenia wniosku i wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia.

Jest to ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.) – dalej ustawa oraz ustawa z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej u.f.p.

Podstawę prawną do wydania "porozumienia", które stało się "przyczyną" wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 59 u.f.p. Mówi on, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym mogą być umorzone albo ich spłata może być odroczona lub rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 4 (ust. 2). Przepis ten stanowi delegację ustawową dla jednostek samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych zasad sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej, w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby uprawnionej do udzielania tych ulg. W oparciu o uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] 2010 r. wydaną na podstawie powyższego przepisu swoją legitymację do wydania "porozumienia" z dnia 30 grudnia 2011 r. wskazuje Wójt Gminy.

Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 określonym jako Zasady gospodarowania środkami publicznymi. Przewidują one możliwość umorzenia, rozkładania na raty, odroczenia należności mających charakter cywilnoprawny a przypadających jednostkom sektora finansów publicznych. Art. 58 ust. 2 u.f.p. stanowi, że następuje to w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Natomiast powołany wyżej art. 59, który daje także możliwość stosowania takich samych rozwiązań jednostkom samorządu terytorialnego, nie określa formy w jakiej winno to nastąpić.

Rozważając tę kwestię należy również powołać art. 60 – 67 ustawy o finansach publicznych. Określają one nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (organy właściwe do ich ustalenia) a także zasady udzielenia ulg, o których mowa w art. 55. Art. 67 stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

Jeśli idzie o środki publiczne wymienione w art. 60 u.f.p. to do rozważenia pozostaje pkt 7 tego wykazu. Analiza pozostałych środków publicznych wymienionych w tym przepisie wyklucza możliwość uznania, że są to środki, o których mowa w niniejszej sprawie. Punkt 7 art. 60 mówi o dochodach pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych przepisów.

Tymi odrębnymi przepisami jak wskazano wyżej jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i zasobach mieszkaniowych gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. Przepisy te przesądzają o charakterze należności przysługującej w tym przypadku Gminie.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. w rozdziale 2 – Prawo i obowiązki właścicieli i lokatorów określa zasady i formę wynajmowania lokali. Wynika z niej, że podstawą wynajmu jest umowa odpłatnego używania lokalu (art. 5, art. 6 ustawy).

Art. 19 stanowi, że do ochrony lokatorów, do spraw dotyczących używania lokali stosuje się przepisy o ochronie własności. Rozwiązanie stosunku najmu w związku z niewłaściwym zachowaniem lokatora następuje w drodze postępowania cywilnego (art. 13). Do rozstrzygnięcia sądu powszechnego przekazano również kwestię przyznania lokalu socjalnego.

Regulacje te niewątpliwie mają charakter cywilnoprawny. Prawo najmu uregulowane jest w kodeksie cywilnym – w art. 652-962. Omawiana ustawa jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy kodeks cywilny i dotyczy zasobów mieszkaniowych gminy. W sprawach nie uregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Wynika to jednoznacznie z końcowej części ostatniego zdania art. 11 ust. 12. Przepis ten reguluje kwestie wypowiedzenia najmu przez właściciela. W powołanym ust. 12 zawiera uregulowania chroniące określone osoby ale zawiera stwierdzenie że przepisu art. 691 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego nie stosuje się.

Mając powyższe na uwadze należy uznać czynsz najmu o którym mówi art. 659 k.c. a także art. 5, art. 7, art. 8 omawianej ustawy za instytucję prawa cywilnego a nie opodatkowane należności budżetowe w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, do których mają zastosowanie – zgodnie z art. 67 przepisy k.p.a.

Podobny pogląd wyraził Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 6 grudnia 2010 r. Lex.I.MZa.0911-63/10 a także WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie I SAB/Ol 5/10.

Powyższe zaś skutkuje stwierdzeniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Tym samym na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.

Ponadto należałoby zauważyć, że gdyby ustawodawca przewidywał wydanie decyzji w tej sprawie – uprawnienia do jej wydania nie mógłby powierzyć osobie wskazanej w uchwale – o czym stanowi art. 59 ust. 2 u.f.p. Taką osobą mogła by być tylko osoba uprawniona do reprezentowania organu, lub będąca organem.