VII SA/Wa 2362/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-01-29	
Data wpływu	2019-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kuś
Mirosława Kowalska
Paweł Groński /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 1408/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096;  art. 149 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "N." z siedzibą w P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "N." na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "[...]WINB") z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] [...]WINB odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej D. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie biogazowni na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K., gm. P. Odmowę wszczęcia organ uzasadnił niewykazaniem przez Stowarzyszenie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem tego postępowania. W myśl bowiem art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ uznał, że jakkolwiek spełniona jest pierwsza z przesłanek tj. cele statutowe organizacji (celem statutowym Stowarzyszenia jest działanie na rzecz społeczności w zakresie ekologii i ochrony środowiska oraz ochrony dziedzictwa przyrodniczego), to jednak brak jest interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia GINB wydał powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w uzasadnieniu wskazał na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na ten pogląd GINB stwierdził, że [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], uchylił w wyniku wznowienia postępowania, w całości decyzję PINB w P. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] i uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych. W konsekwencji stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie organu okoliczność ta czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaś ewentualne wszczęcie postępowania w stosunku do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji uznać należałoby w oczywisty sposób za bezprzedmiotowe.

Powyższe postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie "N." w K. (dalej jako: "skarżący") zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 97 § 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i podjęcie zawieszonego postępowania mimo nieustąpienia przyczyn zawieszenia;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie podjętego postępowania mimo że decyzja [...] WINB z [...] marca 2019 r. znak [...] nie uzyskała waloru prawomocności wobec jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. zarówno przez inwestora D. sp. z o.o. (skargą) jak i skarżące Stowarzyszenie (sprzeciwem);

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie skarżonego postanowienia bez odniesienia się do wszystkich zarzutów i twierdzeń Stowarzyszenia zawartych w zażaleniu a to do zarzutów naruszenia przez WINB w L., tj.:

a) art. 31 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: PINB. [...] nie przemawia interes społeczny;

b) art. 31 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przesłanka zaistnienia interesu społecznego musi być wykazana przez Stowarzyszenie, a nie tylko uprawdopodobniona;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez niezdefiniowanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia pojęcia interesu społecznego;

d) art. 30 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że organizacja ekologiczna musi wykazać istnienie interesu społecznego aby uczestniczyć w postępowaniu w sprawie stwierdzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia GINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. i poprzedzającego go postanowienia [...]WINB z [...] kwietnia 2014 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację na poparcie przytoczonych wyżej szczegółowo zarzutów zawartych w skardze.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zawarte w niej okazały się uzasadnione.

Na wstępie, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, należy wskazać, że stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dlatego niniejsza skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym we wskazanym wyżej trybie.

Przechodząc do meritum sprawy, należy uznać, że nieprawidłowe jest stanowisko GINB, iż uchylenie przez [...]WINB decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], czyni niedopuszczalnym wszczęcie postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zaś ewentualne postępowanie w stosunku do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji byłoby w sposób oczywisty bezprzedmiotowe.

Analizując powyższy problem należy wskazać w pierwszej kolejności na różnice w skutkach eliminacji decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego oraz w trybie stwierdzenia nieważności. W pierwszym przypadku organ, po wznowieniu postępowania, w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., dokonuje merytorycznej oceny przyczyny wznowienia oraz rozstrzyga o istocie sprawy. W rezultacie może uchylić ostateczną decyzję i orzec o istocie sprawy na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże należy podkreślić, że czyni to jedynie ze skutkiem ex nunc, a zatem skutki prawne uchylenia takiej decyzji ujawniają się w obrocie prawnym dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności takiej decyzji. Zupełnie inna sytuacja odnosi się do badania decyzji w trybie nieważnościowym. Wówczas nie tylko nie dochodzi nigdy do rozstrzygania o istocie sprawy, lecz także ewentualna eliminacja decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, z powodu wystąpienia wady lub wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., powoduje, że decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków prawnych od początku jej wydania (eliminacja ze skutkiem ex tunc). Powyższy pogląd był wyrażany wielokrotnie zarówno przez przedstawicieli doktryny prawa, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Według tego poglądu, który Sąd w niniejszej sprawie całkowicie podziela, uchylenie kwestionowanej decyzji nie czyni niedopuszczalnym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, albowiem przedmiotem tego postępowania winna być decyzja od momentu jej obowiązywania do momentu uchylenia ostatecznym aktem. Podobny pogląd, w stanie analogicznym do niniejszej sprawy, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 27 października 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1345/10. Warto przywołać w tym miejscu także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2024/12, w którym to Sąd zauważył, iż "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma odpowiedzieć na pytanie, czy akt administracyjny będący przedmiotem postępowania jest dotknięty którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że w odniesieniu do badanej decyzji wystąpiła przesłanka opisana w tym przepisie prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji ze skutkiem od chwili jej wydania (ex tunc), lub też jeżeli zachodzą przyczyny opisane w art. 156 § 2 k.p.a. do stwierdzenia, że decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Warto także wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 567/11, w którym Sąd przedstawił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wskazując, iż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). "Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym." W tym samym wyroku NSA stwierdził, iż "(...) nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego. W tym wypadku chodziłoby m. in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 908/11, w którym to przyjął, iż "Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. Istotne znaczenie ma zatem stan prawny i faktyczny z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie jej nieważności. Późniejsze korekty i zmiany takiej decyzji nie stanowią przeszkody, aby wyrzekać w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności." Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1006/15 NSA wskazał, że "postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego (...) owe interesy mogą wiązać się także z możliwością ewentualnego wytoczenia z powództwa na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego". Podobny pogląd został zaprezentowany również przez przedstawicieli doktryny (por. B. Adamiak, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2017 r., s. 751-752, Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 449).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu GINB pominął całkowicie kwestie zbadania istnienia interesu społecznego w rozumieniu art. 31 k.p.a., lecz przyjął niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, z powodu jej wcześniejszego uchylenia w trybie wznowienia postępowania. Z przyczyn podanych wyżej Sąd uznał takie stanowisko za wadliwe.

Rozpoznając na nowo zażalenie GINB odniesie się do wszystkich zarzutów w nim zawartych, a w szczególności do spełnienia przesłanki interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 k.p.a. i -w zależności od dokonanej oceny- utrzyma w mocy zaskarżone postanowienie lub uchyli je w całości i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem wszczęcia postępowania i rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w formie decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i

II sentencji wyroku.