Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 grudnia 2022 r. I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 19 grudnia 2022 r. w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze z dnia 17 kwietnia 2023 r. M. M. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność wynikającą z nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W treści skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 19 grudnia 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) o udostępnienie zanonimizowanych (co do imion i nazwisk pracowników) zakresów czynności, uprawnień i odpowiedzialności (zakres obowiązków) osób zatrudnionych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, w Wydziale P., w Oddziale N. na następujących stanowiskach:

1. kierownika

2. zastępcy kierownika

3. głównego specjalisty

4. starszego inspektora wojewódzkiego

5. inspektora wojewódzkiego

6. radcy prawnego

Jak dalej skarżący argumentował w skardze, Wojewoda w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. odmówił stronie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. Zdaniem organu, żądnie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, albowiem zakresy obowiązków osób na wymienionych we wniosku stanowiskach są informacjami z zakresu prawa pracy. Ponadto, Wojewoda wskazał na "nadużycie prawa do informacji" nie wyjaśniając przy tym na czym nadużycie to miałoby polegać w przypadku wnioskodawcy.

Kwestionując stanowisko Wojewody wyrażone w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r. skarżący podniósł, że pracownicy, których zakresu obowiązków dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, są członkami służby cywilnej. Jak argumentował, w ramach wykonywanych kompetencji Wojewody sprawują oni nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego. Między innymi przygotowują projekty rozstrzygnięć nadzorczych wobec aktów prawa miejscowego oraz innych uchwał i zarządzeń pochodzących od organów samorządu terytorialnego. Nadto, przygotowują skargi do sądu administracyjnego kwestionujących legalność tych aktów. Niewątpliwie zatem pełnią istotną rolę w wykonywaniu zadań publicznych. Należy ich zatem traktować jako funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 kodeksu karnego.

Odwołując się do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) skarżący podniósł, że skoro Wojewoda nie udzielił mu wnioskowanej informacji publicznej w terminie wynikającym z tego przepisu ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to dopuścił bezczynności w realizacji obowiązku z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o charakterze rażącego naruszenia prawa.

Zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) oraz art.13 ust. 1 u.d.i.p. skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku;

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Końcowo skarżący zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność stanowiska organu, który z jednej strony argumentuje, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, z drugiej zaś prezentuje pogląd o nadużyciu prawa do informacji publicznej przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Jak argumentował w tym piśmie, nie każdy dokument wytworzony przez podmiot publiczny zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym, zakresy czynności powszechnie stosowane w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę umysłową. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, niezawierające danych publicznych i tym samym nie stanowiące informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają one zatem walor organizacyjny i porządkowy.

Jak dalej wyjaśniał Wojewoda, na gruncie ustalonej struktury organizacyjnej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, w Wydziale P. jedynie Dyrektor Wydziału i jego zastępca są osobami pełniącymi funkcje publiczne, albowiem tylko te osoby posiadają kompetencje do działania z upoważnienia organu jakim jest Wojewoda. Podkreślił, że żaden z pracowników, których zakresów czynności żądał skarżący (poza stanowiskiem radcy prawnego upoważnionego do działania w ramach postępowania sądowego) nie posiada uprawnienia do samodzielnego działania, a jedynie do przygotowywania pism, czy stanowisk Wojewody bez przymiotu decyzyjności tych działań.

Odnosząc się do wyrażonego w skardze zarzutu dopuszczenia się przez organ bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa w odpowiedzi na skargę wskazano, że Wojewoda udzielił stronie odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zwrócono uwagę, że nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, kiedy bezczynność nie jest wynikiem braku aktywności organu, lecz jej istota tkwi w odmiennej ocenie wniosku ze względu na przyjętą interpretację przepisów prawa.

W piśmie procesowym z dnia 28 sierpnia 2023 r. Wojewoda uzupełnił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę. W ramach tej argumentacji podniósł, że skarżący był wieloletnim pracownikiem Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu (od 2019 r.), ostatnio zatrudnionym na stanowisku inspektora wojewódzkiego w Wydziale P., w Oddziale N. Umowa o pracę została rozwiązana ze skarżącym w sierpniu 2022 r. Organ przedstawił okoliczności poprzedzające rozwiązanie tej umowy, w tym opinię skarżącego, wedle którego był on nierówno traktowany albowiem nie został przeniesiony na stanowisko radcy prawnego, mimo spełnienia wymagań. Wskazując na te okoliczności, nadto, eksponując fakt skierowania przez stronę do Dyrektora Generalnego Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu pisemnego wezwania do - ostatecznego przedsądowego usunięcia skutków naruszenia prawa oraz zapłaty za utracone wynagrodzenie, o którym mowa w art. 224 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, Wojewoda skonstatował, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję dostępu do informacji publicznej w celach czysto prywatnych. Zdaniem tego organu, żądane we wniosku dokumenty wewnętrzne o charakterze kadrowym, stanowiące opisy stanowisk oraz przypisane im zakresy obowiązków mają umożliwić skarżącemu zgromadzenie materiału dowodowego dla ewentualnego procesu sądowego przeciwko byłemu pracodawcy przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga odnotowania, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie z utrwalonymi poglądami judykatury, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej stan bezczynności oznacza sytuację, w której pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, adresat wniosku nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem), bądź też w tym terminie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, względnie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo nie wydaje - na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, Lex nr 2100722).

Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo tego nie podjął działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 1236/22).

O czym również trzeba wspomnieć, skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/13, LEX nr 1317375).

Dla porządku należy przypomnieć, że złożony przez stronę - w trybie dostępu do informacji publicznej – wniosek dotyczył udostępnienia jej przez Wojewodę zanonimizowanych (co do imion i nazwisk pracowników) zakresów czynności, uprawnień i odpowiedzialności (zakres obowiązków) osób zatrudnionych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, w Wydziale P., w Oddziale N. na następujących stanowiskach: kierownika, zastępcy kierownika, głównego specjalisty, starszego inspektora wojewódzkiego, inspektora wojewódzkiego, radcy prawnego.

Niewątpliwie, i co nie było również kwestionowane przez adresata wniosku, Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór dotyczy natomiast oceny zakresu przedmiotowego złożonego przez stronę wniosku, a mianowicie, czy sformułowane tam żądanie odnosi się do dokumentów stanowiących informację publiczną.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody wyrażonego w piśmie z dnia 2 stycznia 2023 r., w którym organ ten ograniczył ocenę żądanych przez stronę dokumentów jedynie do wewnętrznej dokumentacji kadrowej organu. Konsekwencją tej argumentacji było stanowisko organu, że wniosek strony nie dotyczy informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Odwołując się do tego przepisu oraz przepisu art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2002 r., II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Co niewątpliwe i o czym już była mowa, Wojewoda jest organem administracji publicznej, o jakim traktuje art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co się tyczy dalszej części przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., to wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z orzecznictwem sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 282/16), użyty w tym przepisie zwrot "kompetencje" oznacza m.in. zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. W świetle dotychczasowych uwag nie budzi wątpliwości, że osoby zajmujące stanowisko – kierownika, zastępcy kierownika, głównego specjalisty, starszego inspektora wojewódzkiego, inspektora wojewódzkiego w Oddziale N., w Wydziale P. Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego są urzędnikami państwowymi (członkami korpusu służby cywilnej jako pracownicy Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego – terenowego organu administracji rządowej w województwie).

Akcentując powyższe, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 115 § 13 pkt 4 k.k. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego jest funkcjonariuszem publicznym, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w administracyjnym orzecznictwie sądowym utrwalona jest praktyka orzecznicza odwołująca się do definicji funkcjonariusza publicznego podanej w treści art. 115 § 13 pkt 4 k.k. przy odkodowywaniu zakresu znaczeniowego pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym podkreśleniu, że na gruncie ustawy dostępowej, pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne należy rozumieć szerzej aniżeli to wynika z treści art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Dostrzec trzeba, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. Przy odkodowaniu tego pojęcia istotnego znaczenia nabiera zatem orzecznictwo sądowe, a także piśmiennictwo. Zgodnie z orzecznictwem, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4102/21). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się zatem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, albo w innych instytucjach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74).

Zaprezentowane stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa koresponduje również z poglądem jaki Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, która wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.

Sąd nie podziela argumentacji zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę i podtrzymanej na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. przez pełnomocnika Wojewody, a ukierunkowanej na wykazanie, że osoby, których zakresu czynności dotyczył wniosek nie są (może poza stanowiskiem radcy prawnego) osobami pełniącymi funkcje publiczne, a jedynie pełnią czynności usługowe. Zdaniem organu, jedynie dyrektor Wydziału oraz jego zastępca pełnią funkcję publiczne.

Należy dostrzec, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego). Można zatem przyjąć, że osoby te, mimo że są zatrudnione w organie władzy publicznej, nie pełnią funkcji publicznych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Tymczasem, analiza zakresu czynności (ale także i odpowiedzialności) na stanowiskach wymienionych we wniosku (dotyczy to w szczególności stanowisk wymienionych w punktach od 1 do 5 do wniosku) nie pozostawia wątpliwości, że skarżący nie pyta o zakres czynności osób pełniących funkcje jedynie usługowe w Oddziale N., Wydziału P. Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wniosek skarżącego dotyczy bowiem stanowisk, łączących się z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Potwierdza to także pośrednio stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, gdzie organ wskazuje, że pracownicy zatrudnieni na stanowiskach których dotyczy wniosek przygotowują projekty pism czy stanowiska Wojewody, jednak bez przymiotu decyzyjności.

Nie można mieć także wątpliwości, że funkcji usługowych nie pełni radca prawny. Za poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 374/20 należy wskazać, że osoba sprawująca obsługę prawną jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i niejednokrotnie poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej.

Podsumowując, zakresy czynności, których dotyczył wniosek strony jest informacją publiczną, którą organ zobowiązany był udostępnić stronie w terminie wynikającym z art. 13 ust.1 u.d.i.p. Mając na uwadze datę wpływu wniosku strony do organu, termin udostępnienia informacji publicznej mijał w dniu 2 stycznia 2023 r. Organ wprawdzie w tym terminie zareagował na wniosek strony (kierując do skarżącego pismo z dnia 2 stycznia 2023 r.), niemniej, błędnie uznał, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, lecz wewnętrznych, kadrowych dokumentów organu. Nieudostępnienie wnioskodawcy w terminie ustawowym żądanej informacji publicznej skutkuje stwierdzeniem, że organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek strony z dnia 19 grudnia 2022 r.

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r., będącym uzupełnieniem odpowiedzi na skargę nie można nie dostrzec sprzeczności w argumentacji Wojewody , który z jednej strony utrzymuje, że żądanie wniosku nie dotyczy informacji publicznej, z drugiej formułuje zarzut nadużywania przez stronę prawa do informacji publicznej poprzez wykorzystanie ustawy dostępowej do realizacji prywatnych celów (gromadzenia dowodów do ewentualnego procesu sądowego skarżącego z pracodawcą). Niezależnie od tej uwagi wymaga wyjaśnienia, że podnoszone przez organ w piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. i akcentowane na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. argumenty ukierunkowane na wykazanie, że wystąpienie strony z wnioskiem nie jest podyktowane troską o dobro publiczne lecz dążeniem do gromadzenia dowodów w przyszłym sporze sądowym z byłym pracodawcą (adresatem wniosku) nie mogły mieć wpływu na zasadność wywiedzionej przez stronę skargi. W realiach kontrolowanej sprawy zarzut nadużywania przez skarżącego prawa do dostępu do informacji publicznej Sąd ocenił za nieuzasadniony przychylając się do prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, obecnie dominującego, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. W wyroku z dnia 17 marca 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2615/21, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę (który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej), ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostepnienia informacji publicznej. Podzielając to stanowisko Sąd w pełni zgadza się z prezentowaną w orzecznictwie argumentacją, że przyjęcie poglądu przeciwnego sprowadzałoby się w istocie do tego, że wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służyłoby "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależałaby od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz mogłaby mieć charakter informacji publicznej a innym razem nie. Warto w tym miejscu odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13, w którym stwierdzono, że odmowa zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym byłaby odmową dokonaną w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

W nawiązaniu do argumentacji organu przedstawionej w piśmie z dnia 28 sierpnia 2023 r. należy uzupełniająco dodać, w odesłaniu do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 615/09), że w kontekście zarzutu wykorzystania trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej do gromadzenia dowodów w przyszłych sporach sądowych trzeba zwrócić uwagę, że Sąd ten wyraźnie odróżnia sytuacje dotyczące wnioskowania o informacje publiczne w sprawach indywidualnych (w związku z toczącymi się postępowaniami) od przypadków wnioskowania o takie informacje, gdy wnioskujący nie jest stroną żadnego innego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, argumentacja organu dotycząca zamiaru wykorzystania dokumentów objętych żądaniem wniosku w przyszłym sporze sądowym z pracodawcą oparta jest jedynie na przypuszczeniach (organ w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę porusza kwestię "ewentualnego prywatnego procesu sądowego" skarżącego przeciwko byłemu pracodawcy"). Aktualnie, strona nie pozostaje w sporze z pracodawcą, którego przedmiot mógłby pozostawać w jakimkolwiek związku z kontrolowaną sprawą.

Kierując się przedstawiona argumentacją Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu w sprawie (punkt II sentencji wyroku), na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku).

Będąc zobligowany normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł (w punkcie II sentencji wyroku), że stwierdzona (w tym samym punkcie sentencji wyroku) bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiej sytuacji. Organ zareagował na wniosek strony, lecz błędnie uznał, że dokumenty o których udostępnienie wystąpił skarżący nie dotyczą informacji publicznej. Bezczynność organu, wynikła z błędnej wykładni prawa nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę kosztów składa się kwota 100 zł, jaką uiścił skarżący inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Sąd nie orzekał o kosztach dla pełnomocnika skarżącego (taki wniosek został zawarty w skardze), albowiem strona nie działała w postępowaniu sądowym za pośrednictwem pełnomocnika tylko samodzielnie.