Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J. Tuliszkowskiego - Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J. Tuliszkowskiego - Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. J. Tuliszkowskiego - Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie na rzecz A. Spółki z o.o. w R. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. w R., uchylił decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszewskiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Józefowie z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzające ją decyzje Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszewskiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Józefowie z [...] listopada 2014 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2008 r. do Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowego Instytutu Badawczego (dalej: organ, Centrum) wpłynął wniosek A. Spółki z o.o. w R. (dalej: skarżący, strona) dotyczący przeprowadzenia procesów dopuszczenia dla pięciu produktów.

W wyniku rozpoznania ww. wniosków Kierownik Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszewskiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Józefowie (dalej organ I instancji) decyzjami z [...] listopada 2014 r., nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia, orzekł o odmowie wydania świadectw dopuszczenia.

Podał, że strona nie przedstawiła do procesu dopuszczenia dokumentacji umożliwiającej organowi weryfikację oceny warunków produkcji wyrobu spełniającego wymagania mających zastosowanie technicznych dokumentów odniesienia, która stanowiła podstawę zgodnego z prawem wyprodukowania wyrobu w jednym z państw wymienionych w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 ze zm., zwana dalej: u.o.p.) lub dopuszczenia do obrotu w innym państwie członkowskim UE albo w Republice Turcji. Tym samym organ I instancji nie uzyskał potwierdzenia, że zapewniona jest stabilność i powtarzalność produkcji wyrobów posiadających właściwości nie niższe niż określone w mających zastosowanie wymaganiach Polskich Normach lub wymaganiach techniczno-użytkowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszewskiego – Państwowego Instytutu Badawczego w Józefowie (dalej: organ II instancji), nie wskazując podstawy prawnej rozstrzygnięcia, orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji organu I instancji o odmowie wydania świadectw dopuszczenia. Jako jedyne uzasadnienie powyższego organ II instancji wskazał, iż czyni to mając na uwadze opinię Komitetu Odwoławczego.

W dniu [...] grudnia 2014 r. Komitet Odwoławczy przy Centrum zarekomendował organowi II instancji utrzymanie decyzji organu I instancji o odmowie wydania dopuszczenia. Opiniujący w uzasadnieniu podkreślił brak przedstawienia przez wnioskodawcę do procesu dopuszczenia dokumentacji umożliwiającej Centrum weryfikację oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu, zaznaczając, że proces dopuszczenia wyrobów obejmuje mi. czynności polegające na ocenie warunków techniczno-organizacyjnych producenta. Dalej opiniujący wyjaśnił, że Centrum jako jednostka dopuszczająca upoważniona jest do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia.

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Sąd stwierdził, że Centrum nie jest klasycznym organem administracji publicznej o znaczeniu ustrojowym. Jest to jednostka badawczo-rozwojowa – państwowy instytut badawczy utworzony na podstawie zarządzenia Nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince i przekształcony w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem Nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. ZiR KG PSP Nr 1-2, poz. 3).

Jak wynika z aktualnego statutu organu nadanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1219, dalej: rozporządzenie RM) – § 2 ust. 1 przedmiotem działania organu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Zgodnie z § 2 ust. 2 tego aktu do zadań Centrum, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą: 1) wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z art. 7 u.o.p.; 2) badanie i certyfikacja wyrobów i usług w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organ ten występuje w roli organu administracji publicznej w sytuacji realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia RM.

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie w oparciu art. 1 pkt 2 przed innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Inne organy państwowe, o których mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), w odróżnieniu od organów administracji publicznej, nie są powołane do bezpośredniego wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej. Przykładowo takimi organami są: Sejm, Senat, Prezydent RP, trybunały, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Sąd zwrócił uwagę, że niektóre organy administracji publicznej mogą powierzać wykonywanie swoich władczych kompetencji (w tym także decyzji administracyjnych) organom innych jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że organ danej jednostki organizacyjnej (np. przedsiębiorstwa, zakładu pracy czy tez organizacji samorządowej) w zakresie spraw jemu zleconych powinien być traktowany tak jak organ administracji publicznej. WSA wskazał, że w art. 7 u.o.p., ustawodawca nie określił wprost władczej czynności organu jako decyzji administracyjnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że norma kompetencyjna, upoważniająca do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego może określić w inny sposób, np. za pomocą zwrotów "wydawanie", "zmiana", "cofanie", "kontrola". W omawianym przepisie użyto właśnie takich zwrotów, co w ocenie WSA pozwala na przyjęcie, iż czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami można przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych.

Sąd powołując się na poglądy doktryny prawa administracyjnego, stwierdził, że domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu taką normą prawa materialnego określającą treść działania organu jest w niniejszej sprawie art. 7 u.o.p.

Odnosząc się do kwestii formy wydania "świadectwa dopuszczenia", Sąd stwierdził, że wobec braku regulacji w tym przedmiocie przyjąć należy, iż jest to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej i w tym zakresie ma formę decyzji. Tak też rozstrzygnięcie to określił organ wydając [...] listopada 2014 r. decyzję o odmowie wydania świadectwa dopuszczenia. W ustawowej definicji sprawy administracyjnej ustawodawca posłużył się także pojęciem sprawy indywidualnej. Analizując zakres przedmiotowy obowiązywania k.p.a., Sąd stwierdził, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną. Ze sprawą indywidualną wiąże się pojęcie interesu prawnego, którym powinna legitymować się strona postępowania administracyjnego. Interes ten powinien być oparty o normy prawa administracyjnego.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Centrum jest podmiotem powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych. Świadczy o tym § 2 ust. 2 rozporządzenia RM, zgodnie z którym do zadań Centrum, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą: wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy (...).

Tym samym WSA podzielił zarzuty skargi odnoszące się do faktu, że podmiot, jakim jest Centrum, zobowiązany jest do stosowania przepisów k.p.a. Zatem był on uprawniony do "załatwienia sprawy indywidualnej" skarżącego i wydania decyzji w trybie art. 107 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał, że decyzja wydana przez Dyrektora Centrum jest oczywiście wadliwa, bowiem po pierwsze nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również nie zawiera uzasadnienia. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie jej kontroli i kontroli decyzji ją poprzedzających. Wobec tego zarówno kontrolowana decyzja, jak i decyzje ją poprzedzające wydane przez Kierownika Jednostki Certyfikującej podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji za przedwczesne uznano odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi w zakresie naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia (....) poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że dopuszczenie do użytkowania wyrobów wyprodukowanych i dopuszczonych do obrotu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej wydaje się po przeprowadzeniu oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (WTO). Zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., 107 § 1 i § 3 k.p.a. uznano za uzasadniony.

Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw prawnych do wydawania decyzji przez Kierownika Jednostki Certyfikującej, bowiem przesłana procedura dotycząca rozpatrywania skarg i wniosków jest aktem wewnętrznym i nie wskazano umocowania prawnego do wydania takiej procedury. W świetle art. 24 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96 poz. 618) dyrektor (Instytutu) podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej. Organami instytutu są: dyrektor i rada naukowa. Sąd nie negował faktu ewentualnego upoważnia dla Kierownika Jednostki Certyfikującej, przy czym uznał, że kluczowe znaczenie ma, kto jest właściwy do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji. Zarówno przepisy u.o.p., jak i powołane rozporządzenia nie zawierają materii w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o odrzucenie skargi wniesionej do WSA lub umorzenie postępowania przed WSA, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni art. 7 ust, 2 u.o.p. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia RM poprzez uznanie, że art. 7 ust. 2 ustawy oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia stanowią uzasadnioną podstawę do uznania, że akty decyzyjne Dyrektora oraz Kierownika Instytutu stanowią władczą czynność organu – są decyzjami administracyjnymi;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Instytutu z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz pięciu decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Instytutu z [...] listopada 2014 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że wydając decyzję Dyrektor naruszył zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.), nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz nieprawidłowo uzasadnił swoją decyzję (art. 107 § 3 k.p.a.), podczas gdy Dyrektor Instytutu prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny sprawy, a ponadto nie miał obowiązku stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy sporządzaniu zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Instytutu z [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzających ją decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Instytutu z [...] listopada 2014 r. w sytuacji, kiedy nie nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy, natomiast zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół zagadnienia charakteru prawnego działań Dyrektora Centrum oraz dopuszczalności ich kontrolowania przez sąd administracyjny. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego, zasadniczą kwestą jest ustalenie, jaki charakter ma pismo Dyrektora Centrum z dnia [...] grudnia 2014 r., czy pochodzi od organu administracji publicznej oraz czy stanowi ono rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej. Potwierdzenie, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, ma znaczenie zasadnicze dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, a tym samym określenia sądu administracyjnego jako właściwego do rozpoznania sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, których charakter wymaga rozpoznania ich łącznie, na wstępie wskazać należy, że granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały wprost określone w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, ale w zakresie określonym w ustawie. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiuje pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają również takiej ustawowej definicji przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na następujących przesłankach: charakteru organu, właściwości organu, rodzaju sprawy i formy rozstrzygnięcia. Brak definicji ustawowej pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego.

Z podejścia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalność administracji publicznej jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego.

Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej, systemowej wykładni przepisów art. 7 ust. 2 u.o.p. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia, słusznie uznając, że rozstrzygnięcie Dyrektora Centrum odmawiające dopuszczenia do użytkowania wyrobów pozbawia podmiot możliwości wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że tego rodzaju rozstrzygnięcie wypełnia przesłanki pozwalające na uznanie go za jednostronny, władczy przejaw woli uprawnionego organu. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że pismo Dyrektora Centrum z dnia [...] grudnia 2014 r. było decyzją administracyjną. Na skutek rozstrzygnięcia zawartego w tym piśmie jego adresat, czyli skarżąca spółka, został pozbawiony możliwości wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju. Rozstrzygnięcie to zatem jednostronnie i władczo zadecydowało o prawach indywidualnego adresata w konkretnej sytuacji faktycznej, spełniając wymogi decyzji administracyjnej, albowiem zawierało tzw. elementy konstytutywne decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 107 § 1 k.p.a., tj. oznaczenie organu, który sporządził pismo, oznaczenie strony, treść rozstrzygnięcia oraz podpis.

Odmienna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prowadziłaby do sytuacji, że odmowa wydania świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobów, ograniczająca lub pozbawiająca stronę prawa prowadzenia działalności gospodarczej w określonym zakresie, następowałaby na skutek rozstrzygnięcia organu nie podlegającego kontroli sądowej.

Stanowiłoby to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Strona ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski stron załatwiane są poza taką procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami.

Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. o sygn. akt P 57/07 (publ. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Zbiór Urzędowy" z 2008 r., seria A, nr 10, poz. 178), "w demokratycznym Państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej."

Biorąc te poglądy pod uwagę, dostrzec należy, że nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym rozstrzyganie o prawach i obowiązkach strony, zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego, będzie dokonywane w sposób dowolny, nieregulowany prawem. Sprzeciwiałoby się to bowiem wywodzonej z tego przepisu zasadzie sprawiedliwości proceduralnej, z której należy wyprowadzić domniemanie o decyzyjnym charakterze rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej w indywidualnych sprawach. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego określenia prawnej formy działania organu administracji publicznej powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Norma prawa materialnego, jeżeli w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożone określonego rodzaju obowiązki, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna. Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika właśnie z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego Państwa prawnego doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadza dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa, zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko doktryny prawa administracyjnego, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Chodzi tu o sytuację, w której spełnione zostały trzy przesłanki. Po pierwsze, organ administracji publicznej stosuje normę prawa materialnego znajdującą oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Po drugie, norma ta nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio, w sposób niewymagający autorytatywnej konkretyzacji. Po trzecie, norma ta nie wskazuje innej niż decyzja prawnej formy działania administracji jako właściwej do zastosowania w tej sprawie (por. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 r., s. 17-18).

Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 1185/04, Lex nr 165713).

Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej. To przepisy prawa materialnego zatem powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Analizując bieżące ustawodawstwo, nietrudno zauważyć, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego; stanowi na przykład wprost, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej albo nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające tu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. W szczególności w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Słusznie w tej kwestii stwierdził Trybunał Konstytucyjny, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2005 r. o sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).

W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że kontroli sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter norm prawnych stanowiących podstawę ich wydania. Kontroli tej więc podlegają decyzje wydane na podstawie ścisłego związania ustawowego, decyzje oparte na normach zawierających pojęcia nieostre, jak również decyzje oparte na uznaniu administracyjnym.

Tak też jest w przypadku odmowy wydania świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobów. Sąd I instancji słusznie w tym zakresie oparł się na zasadzie domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji, wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawnego, statuującej standardy sprawiedliwości proceduralnej (art. 2 Konstytucji RP). Zasada ta ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, co nie jest rzadkim zjawiskiem w polskim systemie prawnym, a w rozpoznawanej sprawie tak właśnie jest. Toteż w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację Sądu I instancji, uznającą status Centrum jako organu administracyjnego w sprawach dotyczących wydania świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania w zakresie administracji publicznej (organy w zakresie funkcjonalnym).

Takim organem w zakresie funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. jest Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszewskiego – Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie. Centrum zostało utworzone na podstawie zarządzenia Nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince i przekształcony w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem Nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince.

Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 27 września 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 181, poz. 1219 ) nadała Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statut określający Centrum jako państwowy instytut badawczy. W § 2 ust. 1 wskazano, że przedmiotem działania organu jest prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Natomiast w § 2 ust. 2 tego aktu określono zadania Centrum : 1) wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z art. 7 u.o.p.; 2) badanie i certyfikacja wyrobów i usług w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony ludności.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.p. wyroby służące zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzane do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywane przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyroby stanowiące podręczny sprzęt gaśniczy, mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania.

Dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, zwane dalej "dopuszczeniami", w formie świadectwa dopuszczenia, wydają jednostki badawczo-rozwojowe Państwowej Straży Pożarnej, wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 2). Dopuszczenia są wydawane na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat (ust. 3). Dopuszczenie może być wydane na podstawie: 1) pozytywnej oceny właściwości użytkowych należycie zidentyfikowanego wyrobu, potwierdzonych, w zależności od potrzeb: badaniami, opiniami ekspertów lub innymi dokumentami, jeżeli wynika to z warunków stosowania wyrobu; 2) pozytywnej oceny warunków techniczno-organizacyjnych producenta wyrobu (ust. 4). Oceny, o której mowa w ust. 4 pkt 1, dokonuje się w oparciu o Polskie Normy, a w przypadku ich braku – wymagania techniczno-użytkowe określone w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 14.

Na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 13 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia, zmiany i kontroli dopuszczenia wyrobów, opłat pobieranych przez jednostkę uprawnioną oraz sposobu ustalania wysokości opłat za te czynności (Dz. U. Nr 143, poz. 1001). Natomiast na postawie delegacji ustawowej określonej w art. 7 ust. 14 u.o.p. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu 20 czerwca 2007 r. rozporządzenie w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania.

W rozdziale 2 rozporządzenia z 20 lipca 2007 r. – Tryb wydawania, zmiany i cofania dopuszczenia wniosek o wydanie dopuszczenia określono szczegółowe zasady postępowania w sprawach dotyczących uzyskania świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania. Uchwalono, że wniosek ma być złożony w jednostce badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej wskazanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...), zwanej dalej "jednostką dopuszczającą", ma zawierać: 1) określenie wyrobu; 2) przeznaczenie wyrobu; 3) oznaczenie podmiotu ubiegającego się o wydanie dopuszczenia i jego siedziby oraz wskazanie pełnomocników, jeżeli zostali ustanowieni; 4) określenie producenta wyrobu, jego siedziby i miejsca produkowania wyrobu (§ 4 ust. 1). Do wniosku należy dołączyć następujące dokumenty sporządzone w języku polskim: 1) dokumenty umożliwiające dokładną identyfikację wyrobu; 2) opis techniczny wyrobu; 3) instrukcję obsługi wyrobu; 4) informacje o warunkach gwarancji i serwisu wyrobu; 5) warunki techniczne zastosowania wyrobu; 6) dane dotyczące właściwości techniczno-użytkowych wyrobu i jego wpływu na środowisko; 7) deklaracje zgodności z wymaganiami zasadniczymi dla wyrobów objętych dyrektywami Unii Europejskiej oraz certyfikaty, atesty, świadectwa, jeśli są wymagane (§ 4 ust. 2).

Jednostka dopuszczająca, wydając dopuszczenie, uznaje wyniki badań uzyskane w: 1) laboratoriach akredytowanych zgodnie z przepisami o systemie oceny zgodności; 2) laboratoriach zagranicznych, jeżeli wynika to z umów międzynarodowych; 3) laboratoriach notyfikowanych (§ 5 ust. 1). W przypadku braku możliwości wykonania badań w laboratoriach wymienionych w ust. 1 jednostka dopuszczająca uznaje na wniosek producenta lub jego upoważnionego przedstawiciela, ubiegającego się o wydanie lub zmianę dopuszczenia, wyniki badań innych laboratoriów niż wymienione w ust. 1, jeśli są one wykonane metodami akceptowanymi przez tę jednostkę (§ 5 ust. 2). Świadectwo dopuszczenia powinno zawierać w szczególności: 1) nazwę i adres jednostki dopuszczającej; 2) numer świadectwa dopuszczenia; 3) nazwę i adres wnioskodawcy; 4) nazwę i adres zakładu produkującego wyrób; 5) dane identyfikujące wyrób; 6) stwierdzenie spełnienia wymagań określonych w Polskich Normach oraz wymagań techniczno-użytkowych; 7) identyfikację dokumentów potwierdzających właściwości techniczno-użytkowe wyrobu; 8) podstawę prawną wydania dopuszczenia; 9) okres ważności świadectwa dopuszczenia; 10) datę i miejsce wydania; 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania dopuszczenia (§ 6). Dopuszczenie wydawane jest oddzielnie dla każdego typu wyrobu (§ 7 ust.1). Jednostka dopuszczająca może wydać dopuszczenie dla grupy odmian wyrobu, jeżeli wyniki badań próbek reprezentatywnych dla tej grupy spełniają wymagania określone w Polskich Normach oraz wymagania techniczno-użytkowe (§ 7 ust. 2). Jednostka dopuszczająca wydaje, zmienia lub odmawia wydania dopuszczenia lub jego zmiany w terminie 6 tygodni od dnia zakończenia czynności wykonywanych podczas procesu dopuszczenia i zmiany dopuszczenia wyrobu (§ 11). Dopuszczenie może być cofnięte: 1) w przypadku negatywnych wyników badań kontrolnych; 2) na wniosek posiadacza dopuszczenia (§ 12 ust. 1).

W świetle powyższej regulacji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Centrum występuje w zakresie realizacji zadań określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia RM – mających charakter publicznoprawny – w roli organu administracji publicznej. Centrum jest państwowym instytutem badawczym, które zostało powołane m.in. do realizowania zadań wynikających z zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej, a więc mającym szczególnie ważne znaczenie dla bezpieczeństwa kraju. Centrum posiada wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie toczące się przed organami Centrum zostało szczegółowo uregulowane, wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla omawianej kwestii związanej m.in. z weryfikacją wyrobów dopuszczonych do stosowania w ochronie przeciwpożarowej.

Prawodawca powierzył Centrum zadania o charakterze władczym, m. in. dotyczą one dopuszczania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i życia oraz mienia wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej. Z tych też powodów, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o wydanie świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania.

Centrum, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zostało wyposażone do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym, m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.o.p. w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia. Jest więc organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, a także w statucie Centrum.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie przed organami Centrum z mocy art. 1 pkt 2 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie. Wobec powyższego należy uznać, że Sąd I instancji trafnie ocenił, że pismo Dyrektora Centrum z dnia [...] grudnia 2014 r. należało potraktować jako decyzję administracyjną.

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, publik. ONSA z 1999 Nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, publik. ONSA z 1988 Nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji – jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, publik. OSPiKA z 1986 z. 9-10, poz. 176, s. 381).

Skoro upoważnienie do wydawania świadectw dopuszczenia wyrobów do użytkowania jest decyzją administracyjną, to zarówno do jej wydania, jak i do wszelkich dalszych działań organu w stosunku do tej decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Dlatego też rozstrzygnięcie o wydaniu świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobów na podstawie przepisów u.o.p. powinno przybierać postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej z wszystkimi jego konsekwencjami. Niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i musi zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienie.

Sąd I instancji słusznie wywiódł, że brak tych elementów stanowi podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 180 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za sporządzenie przez pełnomocnika skarżącej spółki, ustanowionego na etapie postępowania przed Sądem I instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie oraz za stawienie się przez pełnomocnika spółki, również ustanowionego na etapie postępowania przez WSA, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.