Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 14 października 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania H. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 20 sierpnia 2010 r., nr [...], odmawiającej nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w S. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonych części działek nr ewid. [...]8/21 i [...]55/5, położonych w S., do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy tę decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 listopada 2009 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na wniosek H. B., który domagał się skontrolowania zgodności z prawem budowy parkingu na nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S., położonej przy ul. Z. 4 w S.

Podczas oględzin dokonanych w dniu 19 listopada i 8 grudnia 2009 r. stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...]8/21 i nr ewid. [...]55/5 wykonane zostały roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu kostką brukową typu Holand na obszarze o powierzchni 434 m2, długości 53,25 m i zmiennej szerokości (8,71 m od strony południowej, na odcinku 33,00 m – odpowiednio 11,3 m i 6,80 m, na odcinku 20,25 m – 8,4 m). Według właściciela działki sąsiedniej nr ewid. 627/12 – H. B., utwardzenie wykonano w odległości ok. 0,80 m do 0,70 m od granicy z jego działką, zaś Prezes Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...]twierdził, że utwardzenie wykonano w odległości od 0,90 m do 0,93 m od granicy z działką sąsiada.

Organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestor dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu kostką brukową, o powierzchni 468,29 m2, na działce nr ewid. [...]8/21 w S. Roboty budowlane wykonano zatem z odstępstwami od przyjętego zgłoszenia, polegającymi na: utwardzeniu części działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]55/5, braku odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego oraz zmianie powierzchni utwardzenia. Zdaniem organu pierwszej instancji dokonane odstępstwa nie powodują jednak zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wody opadowe odprowadzane na nieutwardzony teren własnej działki nie powodują zagrożenia zalewania działek sąsiednich a także nie naruszają w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich.

W oparciu o te ustalenia organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonych części działek nr ewid. [...]8/21 i [...]55/5 do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w tych okolicznościach brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, wykonanie określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ pierwszej instancji obowiązany był na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wyjaśnił, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma rozstrzygające znaczenie przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę czy dokonywaniu zgłoszenia robót. Natomiast w przypadku wykonania robót budowlanych z odstępstwami od przyjętego bez sprzeciwu przez właściwy organ zgłoszenia, żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uzależnia podejmowania działań prawnych, wydawania decyzji nakładających na inwestora obowiązek dokonania określonych działań lub odmowy ich nakazania, stosownie do wyniku postępowania dowodowego, opartych na art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, od legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze strony inwestora.

Zdaniem organu odwoławczego, niezasadny jest również zarzut, iż utwardzone części działek nr ewid. [...]8/21 i [...]55/5 nie posiadają statusu działek budowlanych. Ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działki te w całości oznaczone są jako budowlane.

Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można także uznać, że utwardzony grunt działek stanowi parking. Powołując się na definicję tego pojęcia zawartą na stronach internetowych organ wyjaśnił, iż parking to wyznaczone miejsce służące do odstawiania (parkowania) pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji. Z akt sprawy nie wynika, by utwardzone części działek nr ewid. [...]8/21 i [...]55/5 były wyznaczone do parkowania pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji.

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Akta sprawy zawierają notatkę służbową sporządzoną przez pracownika PINB w Z. z dnia 5 sierpnia 2010 r. a więc przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, z której wynika, iż w tym dniu H. B. zapoznał się z aktami sprawy.

Skargę do sądu administracyjnego złożył H. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił organom obu instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 3 pkt 1, 3 i 7, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a także § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącego organy błędnie ustaliły stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, gdyż pominęły fakt, iż inwestor wykonał roboty budowlane polegające na realizacji miejsc postojowych w liczbie przekraczającej 10, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, z naruszeniem określonej w przepisach techniczno-budowlanych odległości od działki skarżącego.

Skarżący podkreślił, iż organ odwoławczy, opierając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zawartej na stronach internetowych definicji słowa "parking", co do której nie wiadomo ani kto jest jej autorem, ani czy jest ona wiarygodna, naruszył zasadę legalności.

W ocenie strony skarżącej organy obu instancji dopuściły się również licznych uchybień wymienionych wyżej przepisów k.p.a., dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...]w S wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż wykonane przez Spółdzielnię roboty budowlane nie spowodowały zmiany zagospodarowania terenu, gdyż teren, który został utwardzony, był i jest nadal wykorzystywany jako droga dojazdowa oraz ciąg pieszy do wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Skoro Spółdzielnia nie wydzieliła miejsc parkingowych, to nie można uznać, że na przedmiotowym terenie wybudowała parking.

Do pisma dołączono kopię projektu wykonawczego układu komunikacji terenu Spółdzielni z adaptacją stanu istniejącego na działkach nr ewid. [...]8/21, 1756/2, [...]55/4, [...]55/5 i [...]55/7 w S. z listopada 2009 r.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 lutego 2011 r. pełnomocnik Spółdzielni złożył aneks do planu realizacyjnego osiedla z grudnia 1990 r., wskazując, iż już na tym etapie realizacji osiedla w przedmiotowym miejscu zaprojektowana była droga i chodniki, które wykonano częściowo pod koniec lat 90. ubiegłego stulecia, a pozostałą część w 2005 r. Pełnomocnik uczestnika wskazał również, iż realizowana przez Spółdzielnię inwestycja obejmuje budowę ciągu pieszo-jezdnego, który w przyszłości będzie stanowił drogę ewakuacyjną, a nie parking. Inwestor nie ma natomiast żadnego wpływu na to, że okoliczni mieszkańcy wykorzystują ten teren jako parking.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt administracyjnych wynika, iż pismem z dnia 5 października 2009 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zbadanie zgodności z prawem budowy parkingu na nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S., położonej przy ul. Z. 4 w S.

Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w tej sytuacji podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy i jakie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej część uzasadnienia jako "ustawa", mają zastosowanie w sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie był przy tym związany wnioskiem zawartym we wskazanym piśmie strony skarżącej. W tym zakresie organ działa bowiem z urzędu.

W dniu 19 listopada i 8 grudnia 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...]8/21 i nr ewid. [...]55/5 wykonane zostały roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu kostką brukową typu Holand na obszarze o powierzchni 434 m2, o długości 53,25 m i zmiennej szerokości (8,71 m od strony południowej, na odcinku 33,00 m – odpowiednio 11,3 m i 6,80 m, na odcinku 20,25 m – 8,4 m). Organ ustalił również, iż inwestor odstąpił od warunków określonych w powyższym zgłoszeniu, gdyż dokonał utwardzenia również części nieobjętej zgłoszeniem działki nr ewid. [...]55/5, nie wykonał odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego oraz dokonał zmiany powierzchni utwardzenia.

Organ pierwszej instancji uznał, iż dokonane odstępstwa nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także nie naruszają w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich i w związku z tym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy, odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, podzielając stanowisko wyrażone w tej decyzji, utrzymał ją w mocy.

Stanowisko to jest prawnie wadliwe. Realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz samowolę budowlaną.

Ponadto organy orzekające w sprawie powinny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora, czego pomimo dwukrotnego przeprowadzenia oględzin nie uczyniły.

Należy podkreślić, iż z wyjaśnień pełnomocnika uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S złożonych na rozprawie przed Sądem wynika, że zamiarem inwestora była "budowa ciągu pieszo-jezdnego, który w przyszłości będzie stanowił drogę ewakuacyjną". Wykonywanie takich robót budowlanych, w zależności od ich zakresu, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania właściwemu organowi. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgłoszenie dokonane w niniejszej sprawie przez inwestora nie wskazywało budowy części ciągu pieszo-jezdnego, lecz roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki nr ewid. [...]8/21.

Organ administracji obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób tych wątpliwości, naruszając powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a.

W ocenie Sądu dowolne jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w wyniku wykonanych przez inwestora robót budowlanych nie powstał parking, gdyż z akt sprawy nie wynika, by utwardzone części działek nr ewid. [...]8/21 i [...]55/5 były wyznaczone do parkowania pojazdów mechanicznych lub innych środków komunikacji.

Przepisy ustawy nie zawierają wprawdzie legalnej definicji "parkingu", nie oznacza to jednak dowolności w ustalaniu przez organy nadzoru budowlanego, czy określony obiekt budowlany stanowi parking. Zdaniem Sądu brak jest w szczególności podstaw, by wykluczyć, iż utwardzony przez inwestora teren przedmiotowych działek, który – co jest bezsporne – jest wykorzystywany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, z uwagi na brak "wytyczenia" miejsc parkingowych, nie mógł być uznany za parking.

Obowiązkiem organów administracji było zatem w rozpoznawanej sprawie wnikliwe wyjaśnienie, czy istotnie wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych.

W powyższej sytuacji przedwczesne było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi.

W rozpoznawanej sprawie inwestor dokonał utwardzenia nie tylko działki nr ewid. [...]8/21, lecz również działki nr ewid. [...]55/5, nieobjętej zgłoszeniem dokonanym przez inwestora, co oznacza , że roboty budowlane wykonane na działce nr ewid. [...]55/5, zrealizowane zostały bez wymaganego prawem zgłoszenia.

W tej sytuacji zastosowanie powinny mieć przepisy art. 50 i 51 ustawy.

Stosownie do art. 50. 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust.7).

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy dowolna jest ocena organów obu instancji, który wskazały, iż dokonane odstępstwa nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wody opadowe odprowadzane na nieutwardzony teren własnej działki nie powodują zagrożenia zalewania działek sąsiednich a także nie naruszają w żaden sposób uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż protokoły z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniach 19 listopada i 8 grudnia 2009 r. są niezwykle lakoniczne.

W aktach sprawy brak jest również rysunków stanowiących załącznik do zgłoszenia z dnia 21 września 2009 r. Nie można zatem ocenić precyzyjnie, jaka część działki nr ewid. [...]8/21, o powierzchni całkowitej 0,1877 ha, miała zostać utwardzona zgodnie ze zgłoszeniem. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie "szkic wykonanego utwardzenia", opatrzony pieczątką nagłówkową organu pierwszej instancji, lecz obrazuje obecny stan wykonanych robót budowlanych, a nie zakres robót objętych zgłoszeniem (k. 41, 42 akt adm. I inst.).

Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Jednocześnie Sąd uchylił, na podstawie art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu pierwszej instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów przez ten organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te z zachowaniem wymogów określonych w powołanych przepisach art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. wyjaśnią w sposób należyty wszystkie okoliczności sprawy i ustalą stan faktyczny zgodny z rzeczywistością.

Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winny spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.