I OSK 1538/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-03-27	
Data wpływu	2017-06-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IV SA/Gl 825/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 332; art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 825/16 w sprawie ze skargi D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 825/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Częstochowskiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] ustalającej opłatę od D. T. za pobyt córki Z. T. w rodzinie zastępczej od dnia 4 marca 2014 r. do 31 marca 3014 r. w wysokości 5.967,12 zł od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wysokości 660 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona pismem z dnia 3 marca 2016 r. zwróciła się do organu o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty Częstochowskiego, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.).

Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ skupił swoją uwagę na interpretacji przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zamieszczonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu istota zagadnienia związana jest z treścią art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Organ przywołał i zaakcentował treść art. 194 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zgodnie z którym rodzice ponoszą opłatę od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Następnie organ ten przywołał treść przepisów normujących kwestię ustalania tej opłaty jak również wskazujących na możliwość odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ przybliżył stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie i wskazał na rodzaj rozstrzygnięcia organu w kontekście dominującej w ówczesnym okresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zaakcentowano, że zmiana linii orzeczniczej sądów miała miejsce na przełomie 2014 i 2015 r. i na tę okoliczność przywołano szereg wydanych w tym zakresie wyroków. W końcowej części uzasadnienia organ administracji odniósł poczynione ustalenia do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie i nie znalazł podstaw do uznania, że wskazana we wniosku decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu odmienna ocena i interpretacja normy prawnej nie daje podstaw dla uznania, że wyczerpana jest przesłanka podjęcia wnioskowanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. D. T. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo tego, że wydana została przed wydaniem decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty, gdyż obowiązujące przepisy nie regulują wprost kolejności podejmowanych rozstrzygnięć.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się D. T., który wniósł skargę. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej podnosząc, że konkretyzacja odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej następuje w drodze decyzji i może obowiązywać jedynie od dnia jej wydania oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucono naruszenie szeregu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 11 czy art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że organ trafnie dostrzegł, że dopiero w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowana została kolejność decyzji podejmowanych w sprawach dotyczących odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz decyzji ustalającej taką opłatę. Skoro wskazana kolejność podejmowania rozstrzygnięć we wskazanym zakresie ustalona została w orzecznictwie to brak jest występowania przesłanki przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił, że wypowiadający się w sprawie organ w sposób prawidłowy zinterpretował orzecznictwo sądów administracyjnych i wyciągnął z niego trafne wnioski. Na marginesie Sąd rozważał to, czy organ administracji uprawniony jest do podjęcia decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej po uprzednim jej ustaleniu mocą innej decyzji. W ocenie składu orzekającego z tego typu sytuacją będzie można w praktyce się spotkać, zwłaszcza wówczas, gdy przesłanki odstąpienia wystąpią dopiero po wydaniu decyzji ustalającej taką opłatę. Tym samym okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność argumentów podnoszonych w pismach procesowych i w skardze. W rozpoznawanej sprawie zarzucono organom administracji wydanie decyzji z naruszeniem postanowień art. 193 i art. 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które polegało na tym, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustalono od dnia jego umieszczenia a nie od dnia wydania decyzji. Organ administracji wypowiadający się w sprawie powyższego zarzutu nie uwzględnił i podtrzymał stanowisko, że opłatę tę ustala się od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Sąd wyjaśnił, że zna orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmowały stanowisko prezentowane w skardze, jednakże takiego stanowiska nie podziela, ponieważ w jego ocenie jest ono sprzeczne z treścią czytelnej normy prawnej zamieszczonej w art. 193 ust. 1a. Przepis ten w sposób czytelny i jednoznaczny wskazuje na ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia tej opłaty począwszy od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie zaznaczono, że występujące orzeczenia, w tym przywoływane w pismach procesowych oraz w skardze, w których silnie akcentowano konstytutywny charakter takiej decyzji, odnosiły się do stanu prawnego obowiązującego przed wprowadzeniem przywoływanego powyżej przepisu. Zmiana stanu normatywnego w omawianym zakresie posiada kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości poddanej kontroli decyzji, jednakże nawet gdyby stan prawny nie został zmieniony, to i tak w ocenie Sądu odpłatność za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należałoby ustalać od momentu jego umieszczenia. Stanowisko takie wynika z tego, że rodzic dziecka nie może zwolnić się z obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania dziecka i przejęcie przez państwo i jego służby obowiązków ciążących na rodzicu nie może prowadzić do sytuacji, w której jest on całkowicie zwolniony z naturalnych i leżących na nim obowiązków.

W skardze podniesiono naruszenie szeregu przepisów procesowych, a w szczególności podstawowych zasad postępowania administracyjnego, uzasadniających uwzględnienie wniesionej skargi. Zdaniem Sądu konstrukcja podniesionego zarzutu nie jest trafna, ponieważ w ramach postępowania nadzwyczajnego, którego celem jest weryfikacja wcześniej wydanej decyzji pod kątem ewentualnego wyczerpania przesłanek stwierdzenia nieważności sformułowanych w art. 156 k.p.a., organ prowadzący takie postępowanie co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny prawnej materiału dowodowego, który legł u podstaw wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. T., zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, że opłatę za pobyt dziecka w systemie pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej a nie od dnia wydania decyzji, podczas gdy z przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by w chwili wydania decyzji przez Starostę Częstochowskiego z dnia [...] września 2014 r. ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu;

- przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] września 2014 r. za nienaruszającą w sposób rażący przepisów prawa, podczas gdy skarżący został obarczony obowiązkiem finansowym na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a zatem istnieją istotne przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię następujących przepisów: art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez uznanie, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala się od dnia jego umieszczenia w systemie pieczy zastępczej, a nie od dnia wydania decyzji. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto skarżący kasacyjnie podniósł, że skoro Sad I instancji stwierdził, że decyzja została wydana wbrew przepisom prawa, ale bez istnienia przesłanki naruszenia prawa w sposób rażący, co uniemożliwiło stwierdzenie nieważności decyzji, to powinien ją uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W końcowym zaś akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazane zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, a istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest, aby decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obejmowała okres sprzed wydania decyzji.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dokonując wykładni art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej nie jest możliwe przyjęcie, że decyzja nakładająca obowiązek opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ustala tę opłatę wyłącznie na przyszłość, a nie za faktyczny pobyt dziecka w placówce, gdyż niweczyłoby to w istocie możliwość nałożenia opłaty za okres, w którym dziecko przebywa w pieczy zastępczej i za który zostały poniesione wydatki na jego utrzymanie i w którym organ prowadził postępowanie w kwestii tej odpłatności.

Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowić musi art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy o pieczy zastępczej, zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w takiej placówce. Jak z kolei wynika z art. 194 ust. 1 ustawy o pieczy zastępczej opłatę tę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Analiza przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nakazuje on wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z jego treści wynika bowiem jedynie, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta, którego właściwość miejscowa zdeterminowana jest miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Nie do przyjęcia jest zatem pogląd, że rodzice dziecka nie ponoszą odpłatności za jego pobyt w pieczy zastępczej, jeśli opłata nie zostanie ustalona przed umieszczeniem dziecka w placówce czy też za okres przed wydaniem decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest zatem ustalanie "wsteczne" takiej opłaty, tym samym wadliwie przyjmuje skarżący kasacyjnie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie.

Podkreślić należy, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Z uwagi na to, że w ustawie zmieniającej w omawianej kwestii brak jest przepisów przejściowych, to zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm (od dnia 19 września 2014 r.) należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy dodany art. 193 ust. 1a ma charakter doprecyzowujący istniejący stan prawny.

Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 ustawy, treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Naczelny Sad Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16 zgodnie z którym dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje (odmiennie – np. NSA w wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3078/14). Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy. Nieaktualny i anachroniczny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego.

W zarzucie skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 193 ust. 1 ustawy połączono z naruszeniem art. 194 ust. 2 i 3 ustawy, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia się do wskazanych ust. 2 i ust. 3, natomiast w uzasadnieniu skargi skarżący wskazuje i odwołuje się do art. 194 ust. 1 ustawy. Mianowicie skarżący stwierdza, że na podstawie art.194 ust.1 ustawy opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Natomiast konkretyzacja wysokości tej opłaty oraz określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w drodze decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia. Zauważyć należy, że powyższego stwierdzenia nie można wywieść z powołanego ust. 1 art. 194 ustawy. Mianowicie zgodnie z art. 194 ust. 1 "Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym". Powyższy przepis określa jaki organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie opłaty. Tym organem jest starosta ustalany według miejsca zamieszkania dziecka, ale miejsca zamieszkania przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Tym samym to nie opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, tylko organ właściwy do wydania decyzji ustala się według miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej.

Natomiast powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 194 ust. 2 ustawy stanowi, że rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, zaś zgodnie z art. 194 ust. 3 Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Wobec treści powyższych przepisów i braku odniesienia się do nich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można jedynie stwierdzić, że zarzut dotyczący ich naruszenia jest niezasadny. Wskazany ust. 2 stanowi, że upoważnienie ustawowe do określenia przez radę powiatu w drodze uchwały wskazanych zagadnień, zaś ust. 3 pozwala na podejmowanie wskazanych czynności zarówno na wniosek strony jak i z urzędu. Zważywszy nadto, że skarżący nie odwołuje się do uchwały nr XXIII/181/2013 Rady Powiatu w Częstochowie z dnia 19 września 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r. poz. 5795) w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłat za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej, wydanej na podstawie art. 194 ust. 2, zarzut naruszenia art. 194 ust. 2 i ust. 3 jest tym bardziej niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej jest niezasadny, albowiem nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłanka rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do art. 134 p.p.s.a. zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, skarżący kasacyjnie stwierdza, że skoro niemożliwe było stwierdzenie nieważności decyzji, to Sąd powinien ją uchylić na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. To stanowisko jest niezasadne albowiem jest błędne, bo niedostrzegające istoty regulacji zawartej w art. 154 k.p.a. W tym miejscu należy tylko zaznaczyć, że regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. i art. 155 k.p.a. dotycząca uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej stanowi inny rodzaj postępowania nadzwyczajnego niż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane począwszy od art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie na wniosek strony zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie postępowanie nadzwyczajne o uchylenie decyzji, stąd też art. 154 k.p.a. nie mógł być stosowany, ponadto art. 154 k.p.a. stosuje organ, a nie Sąd.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.