II SA/Kr 1329/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-03	
Data wpływu	2024-10-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Jacek Bursa
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1047/25	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; art. 61a par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 725; art. 53a i art. 72a; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. D. na postanowienie nr 715/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024r. znak WOB.7722.86.2023.PWOL w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7722.86.2023.PWOL, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nr 83/2023 z dnia 3 marca 2023 r. znak: OWP.516.2.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:

J. D. (zwany dalej skarżącym) złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy istniejący na działce nr [...] w S. plac składowy o charakterze stałym (służący do magazynowania fosztów – desek), wykorzystywany stricte w ramach działalności zakładu Z. G., nie narusza obowiązujących przepisów, tj. ustawy Prawo budowlane.

W dniu 12 stycznia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na powyższej działce.

Następnie, w dniu 3 marca 2023 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanym dalej kpa) wydano postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie.

Organ odwoławczy, po rozpoznaniu złożonego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w orzecznictwie istnieje rozbieżność co do tego, czy postępowanie legalizacyjne, prowadzone w oparciu o art. 53 a lub art. 72a Prawa budowlanego, a którego wszczęcia domagał się skarżący, może być wszczęte wyłącznie z urzędu, czy też na wniosek.

Organ opowiedział się za koncepcją, zgodnie z którą postępowanie to może być prowadzone wyłącznie z urzędu.

W świetle powyższego, w sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 kpa. Organ wyjaśnił jednocześnie, że wniosek w tym zakresie nie jest pozbawiony jakichkolwiek skutków, może on bowiem stanowić sygnalizację dla organu, a jego autor może być stroną w postępowaniu toczącym się z urzędu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie wydawane w oparciu o art. 61a § 1 kpa stanowi akt formalny, a nie merytoryczny. W związku z tym organ nie rozstrzyga w nim co do istoty sprawy, ani nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ odwoławczy nie podzielił części argumentów zawartych w zaskarżonym postanowieniu, odnoszących się merytorycznie do sprawy, czy ewentualnego przyznania wnioskodawcy statusu strony, gdyż z uwagi na formalny charakter postępowania są one zbędne.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania stwierdzono, że bezpodstawnym jest odnoszenie się do argumentów dotyczących meritum sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest również weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu.

J. D. złożył skargę na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie:

1. art 8 k.p.a. i art 11 k.p.a. poprzez aprioryczne zaaprobowanie przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji wyrażające się w lakonicznym wskazaniu, że zaskarżone postanowienie PINB w ustalonym stanie sprawy (w oparciu o art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane) jest zasadne, podczas gdy z treści uzasadnienia postanowienia obydwu organów nie wynika, że organ I instancji podjął w sposób rzetelny czynności kontrolne placu składowego, parkingu ale przede wszystkim placu również o przeznaczeniu manewrowym dla pojazdów ciężarowych, nie wyjaśniając motywów swego rozstrzygnięcia;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez aprioryczne zaaprobowanie stanowiska organu I instancji wyrażającego się w lakonicznym stwierdzeniu, że z przeprowadzonych oględzin nie wynikało, żeby na działce prowadzone były roboty budowlane polegające na utwardzaniu nawierzchni celem składowania materiałów, podczas gdy w rzeczywistości organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy - nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, bowiem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nawet nie wspomina, że na plac pełniący funkcję placu składowego o charakterze stałym - na który regularnie dowożony jest przez samochody ciężarowe materiał drzewny (który jest wyładowywany i składowany) jest również siła rzeczy placem manewrowym przeznaczonym dla wielkogabarytowych samochodów ciężarowych, które zarówno po dostarczeniu towaru, jak i po jego rozładunku manewrują na utwardzonej części placu - a przy tym generują dokuczliwy hałas, który wpływa negatywnie na życie mieszkańców;

3. art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia tj.:

- pominięcie w jego treści wyjaśnienia skarżącemu kwestii braku podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego, a skupienie się wyłącznie na wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawa budowlanego dotyczącego wszczęcia postępowania przez organ budowlany wyłącznie z urzędu;

- zupełne przemilczenie faktu, że stały plac składowy - o którego kontrolę skarżący wnosił - spełnia również (w części utwardzonej) funkcję placu manewrowego dla samochodów ciężarowych dostarczających materiały drzewne do zakładu produkcyjnego, fakt ten ma zaś uciążliwy wpływ na życie mieszkańców, których domy mieszkalne znajdują się w obszarze oddziaływania ww. placu;

- zaniechanie wskazania przez organ w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonego postanowienia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe;

4. art. 107 § 1 pkt. 8) k.p.a. poprzez (w ocenie skarżącego) podpisanie postanowienia przez osobę nieposiadającą uprawnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy – do wydania decyzji w trybie odwoławczym tj. Kierownika Zespołu Postępowań Odwoławczych oraz przeprowadzenie w dniu 12..01.2023 r. kontroli na placu składowym, manewrowym i parkingowym przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nieposiadających stosownego upoważnienia;

5. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy rzetelnie dokonane oględziny placu i ustalenie jego wszystkich funkcji, które on spełnia tj. stałego składowiska materiału drzewnego, parkingu i placu do zawracania samochodów ciężarowych (manewrowego) stricte związanego z działalnością zakładu "[...]" (tj. placu jako urządzenia technicznego związanego z obiektami budowlanymi ww. zakładu) powinny skutkować wszczęciem postępowania naprawczego przed organ nadzoru budowlanego I instancji.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.)

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a skarga podlega oddaleniu.

Art. 61 § 1 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61a § 1 kpa, będącym podstawą prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu zweryfikowanie, czy wskazany przez niego plac składowy spełnia warunki ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej P.b.). Zgodnie natomiast z art. 53a § 1 tej ustawy, postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy – wszczyna się z urzędu. Zgodnie z art. 72a z urzędu wszczyna się również postępowania dot. okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 62 ust. 3), usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym (art. 66 ust. 1), nakazu rozbiórki (art. 61 ust. 1) i opróżnienia budynku (art. 68) oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).

Organ odwoławczy argumentował, że skoro wszystkie powyższe postępowania wszczynane są z urzędu, wniosek w tym zakresie jest niedopuszczalny pod względem przedmiotowym, co pociąga za sobą konieczność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 kpa, a powyższe stanowisko Sąd w całości podziela.

Dla porządku wskazać należy, że kwestia dopuszczalności wszczęcia powyższych postępowań na wniosek nie jest jednoznacznie oceniana w orzecznictwie.

Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów stoją na stanowisku, że przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 P.b., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co – zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22).

Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 roku, w sprawie II OSK 440/22). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007 r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 61 § 1 k.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.

Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy – Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50).

I wreszcie za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022).

W przedmiotowej sprawie Sąd podzielił zatem stanowisko, wyrażone również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym postępowania, o których mowa w art. 53a i art. 72a P.b. mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu, podzielając tym samym linię orzeczniczą wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21 oraz 25 lipca 2023 r. w sprawie II OSK 814/22.

Jednocześnie należy nadmienić, że powyższa wykładnia nie oznacza zupełnej bezskuteczności wniosku skarżącego. Może on bowiem stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, co – jak wynika z akt administracyjnych – miało miejsce w niniejszej sprawie, w dniu 3 marca 2023 r. przeprowadzono bowiem kontrolę na wskazywanym przez skarżącego placu, choć nie doprowadziła ona finalnie do wszczęcia postępowania z urzędu.

Skoro zatem skarżący nie miał prawa do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, konieczną była odmowa wszczęcia tego postępowania, ziściła się bowiem przesłanka "innej ważnej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 kpa.

Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, postanowienie to – mające charakter formalny – nie wymagało badania meritum sprawy i rozpatrywania wszystkich argumentów zażalenia, mających na celu wykazanie nieprawidłowości dot. wskazanego placu składowego. Z tego też względu bezzasadne okazały się zarzuty skargi, w których skarżący wskazywał na brak dokonania ustaleń faktycznych w sprawie. Raz jeszcze należy podkreślić, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie była merytoryczna ocena przedmiotowego placu pod kątem jego zgodności z przepisami budowlanymi, lecz wyłącznie stwierdzenie, że skarżący nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania.

Z tego względu bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 8, art. 11, art. 7 i art. 77 kpa. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, skoro organ nie miał obowiązku wszczynać postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, to tym bardziej nie można stawiać mu zarzutu braku przeprowadzenia wskazywanych przez skarżącego czynności dowodowych, które przeprowadza się dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania. Jak wskazano powyżej, wniosek skarżącego zainicjował czynności organu w postaci kontroli placu. Były to jednak czynności mające na celu zbadanie, czy zasadne jest wszczęcie postępowania z urzędu, a prawidłowość poczynionych tam ustaleń, oraz rzetelność tej kontroli wykracza poza zakres kontroli postanowienia w przedmiotowej sprawie, która to kontrola ograniczała się do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia pod względem formalnym.

Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 kpa, nie jest bowiem prawdą, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było niekompletne i nie wyjaśniało przesłanek rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnienia spełniało wszelkie wymagania i w sposób jasny i wyczerpujący przedstawiało tok rozumowania organu, wraz z przytoczeniem adekwatnego orzecznictwa. Fakt, że rozstrzygnięcie nie odpowiadało oczekiwaniom skarżącego nie świadczy o wadliwości uzasadnienia.

Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 kpa poprzez podpisanie postanowienia przez osobę nieposiadającą uprawnienia do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jak wynika z postanowienia, zostało ono wydane przez Kierownika Zespołu Postępowań Odwoławczych, który działał z upoważnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższy sposób działania jest w pełni uprawniony. Jak stanowi art. 268a kpa organ administracji publicznej może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem.

Wobec powyższego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 151 P.p.s.a.