III OSK 367/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-20	
Data wpływu	2025-02-25	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Lu 103/24	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; ART.10 UST. 1, ART. 13 UST. 1, ART. 14 UST. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; ART. 184, ART. 204 PKT 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 103/24 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 października 2024 r. (II SAB/Lu 103/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 14 maja 2024 r. (doręczonym 16 maja 2024 r.) skarżąca na podstawie art. 2 w zw. z art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") zwróciła się do organu o udostępnienie poniższych informacji publicznych:

1) Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2) Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?

3) Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

4) Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5) Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

6) Ile dzieci i dorosłych do 19. roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7) Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8) Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowania?

9) Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny, nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10) W jaki sposób mogę ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11) W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12) Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13) W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do mojego dziecka?

Organ odpowiadając pismem z 3 czerwca 2024 r., wyjaśnił, że:

Ad 1. PSSE w Ł. nie prowadzi badań, które dotyczą utrzymania odporności po podaniu szczepionki. Odporność poszczepienna zależy od wielu czynników, a przede wszystkim od:

• rodzaju szczepionki,

• cech indywidualnych osoby szczepionej np. wiek, wcześniejsza ekspozycja na antygen, obecność p/ciał matczynych, stanu klinicznego, czynników genetycznych.

W związku z tym należy zwrócić uwagę, że indywidualna odpowiedź układu immunologicznego na podanie szczepionki może być różna u różnych osób. Literatura podaje, że odporność p/ tężcowi i błonicy utrzymuje się 10 lat, natomiast p/ krztuścowi spada szybciej, w przypadku gruźlicy odporności utrzymuje się około 10-15 lat, odporność p/odrze, śwince, różyczce po podaniu 2 dawek szczepionki utrzymuje się około 15 lat, w przypadku WZW typu B u zdrowych osób ochrona przed zachorowaniem po pełnym podstawowym szczepieniu utrzymuje się co najmniej przez kilkanaście lat, natomiast w przypadku poliomyelitis prawdopodobnie do końca życia, p/ Haemophilus influenzae ochrona występuje u małych dzieci do 5 roku życia - czyli u tych, które nie są w stanie wytworzyć przeciwciał samodzielnie po naturalnym kontakcie z bakterią. W przypadku szczepienia p/pneumokokom ze względu na stosunkowo krótkie stosowanie szczepionek nie ma dokładnych danych na temat długości ochrony. Szczepionka p/gruźlicy zgodnie z wynikami badań, jedna dawka szczepionki BCG przeciw gruźlicy chroni dziecko przed najcięższymi postaciami gruźlicy (gruźlica rozsiana i gruźlicze zapalenie opon mózgowo-rdzeniowych) i znacznie zmniejsza ryzyko jakiegokolwiek zachorowania na tą chorobę. Działanie ochronne szczepienia BCG utrzymuje się więcej niż 20 lat.

Ad 2. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie posiada wiedzy o ilości osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień, albowiem obowiązujące przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia wykazu.

Ad 3. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie prowadzi statystyk dotyczących stanu uodpornienia przeciwko odrze, dotyczących osób narodowości m.in. czeczeńskiej, romskiej, ukraińskiej zamieszkującej na terenie działania PPIS.

Ad 4. Przeciwwskazania do szczepień są to stany i sytuacje kliniczne, w których przeprowadzenie szczepienia ochronnego wiązałoby się dla pacjenta ze zwiększonym ryzykiem działań niepożądanych lub brakiem skuteczności. Przeciwwskazania zależą od rodzaju szczepionki i sytuacji klinicznej. Są wskazówkami, które pomagają podjąć decyzję o szczepieniu, natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami, każde dziecko i osoba dorosła zgłaszająca się w celu przeprowadzenia szczepienia obowiązkowego lub zaleconego musi przejść kwalifikacyjne badanie lekarskie. Badanie lekarskie jest ważne 24 godziny i ma na celu wykrycie ewentualnych przeciwwskazań do szczepienia, opóźnienie wykonania szczepienia, modyfikację schematu szczepień. Istotne jest w czasie kwalifikacji zminimalizowanie ryzyka wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego (NOP) i zapewnienie maksymalnej skuteczności szczepienia. Nie ma listy przeciwwskazań do szczepień w Polsce, ponieważ poszczególne szczepienia mają różne przeciwwskazania, które znajdują się w Kartach Charakterystyki Produktów Leczniczych każdej szczepionki. PPIS w Ł. nie posiada wiedzy o ilości odroczonych szczepień w okresie ostatnich 5 lat.

Ad 5. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie posiada wiedzy o ewentualnych grzywnach nałożonych na lekarzy, którzy nie wywiązali się z obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w okresie ostatnich 5 lat.

Ad 6. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuję, że nie odnotowano na terenie działania PPIS przypadku śmiertelnego w ostatnich 5 latach po podaniu szczepionki.

Ad 7. Łącznie od 2019 r. do chwili obecnej Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Ł. nie zarejestrowała ciężkiego niepożądanego odczynu poszczepiennego.

Ad 8. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że nadzór inspekcji sanitarnej nie obejmuje kwestii odszkodowawczych. Świadczenia kompensacyjne są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Biorąc powyższe pod uwagę, informacja te nie pozostają w dyspozycji organu.

Ad 9. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że informacja żądana nie jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy zgodności wskazanych okoliczności z Konstytucją RP. Ponadto informuję, że nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania dotyczące wiedzy prawniczej, zmierzającej do udzielenia porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów.

Ad 10. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że zgodnie z art. 17a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w przypadku, gdy w wyniku szczepienia ochronnego obowiązkowego u osoby, u której zostało przeprowadzone to szczepienie, wystąpiły w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego w wyniku których: osoba ta wymagała hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni albo u osoby tej wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni osobie tej przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych. Świadczenie kompensacyjne jest przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta.

Ad 11. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że do kompetencji PPIS nie należy diagnozowanie i badanie, które wykonuje się w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. Wiedzę medyczną i informację na temat możliwych badań można uzyskać na wizycie u lekarza POZ, bądź lekarza specjalisty, a także zapoznać się z Charakterystyką Produktu leczniczego.

Ad 12. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że orzecznictwo wskazuje, że nie jest informacją publiczną zagadnienia dotyczące działalności Światowej Organizacji Zdrowia (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 17 listopada 2022 r., III SAB/d 164/22, wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2020 r., II SAB/Po 132/19, CBOSA). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym.

Ad 13. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. informuje, że szczegółowe unormowania w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych określają przepisy art. 17-21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 20231 poz. 1284 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r., które zawierają schemat szczepień ochronnych dzieci i młodzieży. Informacje zawarte w schemacie szczepień ochronnych dzieci i młodzieży stanowią wytyczne dotyczące obowiązku szczepień ochronnych, w tym wskazuje wiek, w którym dane szczepienie powinno być przeprowadzone, zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Schemat obowiązkowych szczepień ochronnych dzieci i młodzieży precyzyjnie wskazuje, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia powinno zostać zaszczepione dziecko. Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że obowiązek szczepień jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust.4 Konstytucji RP).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA zaznaczył, iż bezspornym jest, że Inspektor Sanitarny jest organem zobligowanym na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zdaniem sądu, organ udzielając odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek ustosunkował się do każdego z pytań nim objętych. W treści skargi nie wskazano, które z odpowiedzi miały być niejasne, czy niepełne, zważywszy, że reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak sprecyzowania, które fragmenty odpowiedzi organu nie były dla skarżącej satysfakcjonujące uniemożliwia zweryfikowania stanowiska strony. Sąd meriti nie dostrzegł przy tym również z urzędu oczywistych uchybień, a nie jest jego rolą doprecyzowanie wniosku dostępowego.

Odnosząc się natomiast do pytań postawionych we wniosku, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że tylko pytania o nr 2, 3 oraz 5-8 stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i organ do pytań tych się ustosunkował. Pytanie nr 8 z kolei, o tyle o ile jest informacją publiczną, o tyle zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, bowiem wypłata świadczeń kompensacyjnych z tytułu odczynów poszczepiennych realizowana jest przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie Inspektora Sanitarnego, zgodnie z art. 17a ust. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. 2008 nr 234 poz. 1570 ze zm.; dalej także: "u.z.z.ch.z.").

Za wiarygodne uznane także zostało stanowisko organu wskazujące, że nie prowadzi on listy osób dorosłych powyżej 19. roku życia uchylających się od szczepień, ponieważ przepisy nie obligują go do prowadzenia takiego wykazu (pytanie nr 2), a także nie prowadzi statystyk szczepień ochronnych ze względu na narodowość (pytanie nr 3). W takiej sytuacji, na gruncie u.d.i.p. organ zobligowany był poinformować wnioskodawcę, że takimi danymi nie dysponuje, co zresztą uczynił.

W pozostałym zakresie, tj. pytania nr 1, 4 oraz 9-13 zostały ocenione przez Sąd a quo jako nie posiadające waloru informacji publicznej. Nie stanowią takiej informacji dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, który określa art. 17 u.z.z.ch.z. i przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, kwestie dotyczące konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się o wykładnię tych przepisów, czy prośby o udzielenie porady prawnej (pytania nr 9 i 10). W zakresie pytania nr 13 organ wskazał podstawę prawną obowiązku poddania się szczepieniu. Z kolei, co do pytania nr 12 organ podał, że nie jest on właściwy do udzielenia na nie odpowiedzi, odsyłając do Światowej Organizacji Zdrowia. Pytania nr 1, 4 i 11 dotyczą zagadnień z zakresu wiedzy medycznej (specjalistycznej), metod postępowania leczniczego, farmakologii szczepień ochronnych, a tym samym nie stanowią informacji publicznej.

W konsekwencji zdaniem WSA, organowi nie można zarzucić bezczynności, bowiem udzielona została odpowiedź na każde pytanie wniosku na które Inspektor Sanitarny zobligowany był udzielić odpowiedzi na gruncie u.d.i.p. Skarżąca składając skargę nie skonkretyzowała przy tym, o jakie nieścisłości jej chodzi, tj. w jakim zakresie stanowisko organu było niejasne czy niepełne.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącej informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca powołując się na jeden z judykatów NSA stwierdziła, że udzielona przez organ odpowiedź na wniosek była niepełna, co traktowane jest na równi z bezczynnością, zaś Sąd meriti związany przepisami prawa, a zwłaszcza art. 134 § 1 p.p.s.a. zobligowany był do zbadania całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze. Taka pełna ocena doprowadziłaby sąd do przekonania, że wskutek niepełnego udzielenia odpowiedzi na stawiane pytania organ pozostawał w bezczynności. Ponadto, także w oparciu o orzeczenie NSA stwierdzono, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na jednym zarzucie z obrębu dwóch podstaw kasacyjnych wyrażonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Wskazany zarzut kasacyjny dotyczy naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. Zarzucono w nim, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu [skarżącej – przyp. NSA] informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego [skarżącej – przy. NSA], podczas gdy organ administracji nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania". W tym miejscu należy zauważyć, że zbliżony konstrukcyjnie do podniesionego zarzut był już przedmiotem rozważań NSA – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z 14 stycznia 2025 r., III OSK 945/25 czy też wyroku z 13 grudnia 2024 r., III OSK 2115/24 i argumentację tą w całości podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Dlatego też dalsze wywody będą zbieżne z poglądami zaprezentowanymi we wskazanych orzeczeniach (zob. też wyrok NSA z 22.05.2025 r., III OSK 319/25; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13.12.2024 r., III OSK 2179/24; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Słowem wstępu należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu ukierunkowanego na naruszenie przepisów prawa materialnego, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów jako przepisów prawa materialnego, jego konstrukcja może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni, co do zasady należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 2.12.2025 r., III OSK 2810/24; wyrok NSA z 7.02.2025 r., III OSK 2239/22; zob. także: wyroki NSA z: 24.09.2025 r., I OSK 1861/22; z 29.07.2025 r., III OSK 3229/23; z 18.11.2025 r., III OSK 2709/24; z 15.10.2025 r., III OSK 2876/24).

Tymczasem autor skargi kasacyjnej ograniczył się do opisania zarzutu i zawartych w nim przepisów nie wskazując dlaczego jego zdaniem przepisy te winny mieć w sprawie zastosowanie w połączeniu z przepisami, które wskazał sąd. Innymi słowy zarzut ten mógłby zostać uznany za skuteczny, gdyby skarżąca kasacyjnie powołując się na niezastosowanie określonych przepisów, podała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, co determinowało brak możliwości uwzględnienia podniesionego zarzutu.

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3.12.2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14.05.2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28.03.2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2.03.2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14.04.2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z 15.03.2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3.10.2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16.03.2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej.

Dodatkowo nieskuteczność podniesionego zarzutu wynika również z bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1.03.2017 r., II FSK 3133/16).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (tak też NSA w wyrokach z: 2.12.2025 r., III OSK 2811/24; 28.10.2025 r., II GSK 1800/23).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r. (II GSK 879/21), w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".

Jak zostało to zasygnalizowane na wstępie rozważań prawnych, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.

Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (zob.: wyrok NSA z 6.06.2025 r., III OSK 654/22; por. także wyroki NSA z: 4.11.2025 r., III OSK 2485/24; 28.10.2025 r., III OSK 394/24; 7.10.2025 r., III OSK 2197/22).

To zatem treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów determinuje zakres jej rozpoznania. Przy czym nawet wadliwe skonstruowanie zarzutów kasacyjnych nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od rozpoznania złożonego środka zaskarżenia, o czym przesądził NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r., wydanej w sprawie o sygn. akt: I OPS 10/09.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27.01.2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 14 maja 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje także do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącej pełnej odpowiedzi na jej pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącej niepełnej odpowiedzi na jej pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca w ogóle nie odniosła się do merytorycznej argumentacji Sądu meriti, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich trzynastu pytań wniosku z 14 maja 2024 r. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącej.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem pierwszej instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącej i udzielił na niego odpowiedzi. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że Inspektor Sanitarny udzielił odpowiedzi na pytania skarżącej, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalniało go od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 14 maja 2024 r. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

W pkt 2 sentencji wyroku oddalono wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika będącego radcą prawnym lub adwokatem, a zatem nie miał zastosowania art. 205 § 2 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.