Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013r. sprawy ze skargi Spółdzielni "[...]" w L. na decyzję Komendanta [...] z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków wynikających z przepisów przeciwpożarowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta [...] z dnia [...]., nr [...], która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Komendanta [...] na rzecz Spółdzielni "[...]" w L. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia ...Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej z dnia ....nakazującą S. doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. G. w L.

W uzasadnieniu wskazano, że w toku czynności kontrolno – rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2012r. ustalono, iż przedmiotowy budynek posiada 5 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnację podziemną i jako budynek mieszkalny należy do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Budynek jest usytuowany na działce budowlanej nr ..., do której ustanowiona jest służebność gruntowa na działce nr ...., wpisana do księgi wieczystej; wzdłuż dłuższego boku budynku od strony wejść przebiega ciąg pieszy o szerokości mniejszej niż 3 m; zarówno działka, na której znajduje się przedmiotowy budynek, jak i działki sąsiednie o nr nr ....są w wieczystym użytkowaniu S. w L. oraz w jej współwłasności.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) dla przedmiotowego budynku wymagana jest droga pożarowa, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku, dlatego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej nakazał S. wykonać taką drogę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów tego rozporządzenia, droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, na całej jego długości, a w przypadku, gdyż krótszy bok budynku ma więcej niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej musi być oddalona od ściany budynku o 5 - 15m dla obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi. Organ wskazał, że pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m, uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. W przypadkach uzasadnionych warunkami lokalnymi, w szczególności architektonicznymi, droga pożarowa do budynku może być poprowadzona w taki sposób, aby był zapewniony dostęp do 30 % obwodu zewnętrznego budynku, gdyż rozpiętość kontrolowanego obiektu (największa szerokość) jest nie większa niż 60 m – przy spełnieniu pozostałych wymagań.

Wyjścia z obiektów budowlanych powinny mieć połączenie z drogą pożarową, dojściem o szerokości minimalnej 1, 5m i długości nie większej niż 50 m w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej w tych obiektach. Minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie może przekraczać 5 %.

Organ wskazał również, że droga pożarowa powinna zapewnić przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. Dopuszcza się wykonanie odcinka drogi pożarowej o długości nie większej niż 15 m, z którego wyjazd jest możliwy jedynie przez cofanie pojazdu. Najmniejszy promień zewnętrznego łuku drogi pożarowej nie może wynosić mniej niż 11 m.

Organ wskazał również, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań na wniosek właściciela budynku obiektu budowlanego lub terenu dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.

Odwołanie od tej decyzji wniosła S. w L. podnosząc, że nie ma możliwości zrealizowania drogi, gdyż nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowy budynek nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, który mógłby służyć jako droga pożarowa. Dostęp do drogi publicznej odbywa się natomiast przez działki nr ..., na których ustawiono służebność drogi koniecznej, co – zdaniem S. – umożliwia interwencję służb ratowniczych. S. podniosła również, że budynek powstał w 1978r. i w chwili przekazania go do użytkowania spełniał wymogi ochrony przeciwpożarowej.

Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że droga objęta służebnością nie posiada wymaganych parametrów, dlatego nie można uznać, że stanowi ona drogę pożarową.

Organ wyjaśnił ponadto, że jeżeli nie będzie możliwe wytyczenie drogi pożarowej ze względu na granice nieruchomości, S. będzie miała możliwość opracować układ dojazdu pożarowego z podmiotami mającymi tytuł prawny do sąsiednich działek i nieruchomości.

Wskazał również na możliwość stosowania rozwiązań zamiennych przewidzianych w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła S. w L. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji.

Skarżąca zarzuciła, że w decyzji nie określono dokładnie w jaki sposób droga pożarowa ma być wykonana.

Organ pominął również, że nie jest możliwe wykonanie drogi na działce, na której znajduje się przedmiotowy budynek ani nie jest możliwe wykonanie takiej drogi na sąsiednich działkach, które nie należą do skarżącej i są zagospodarowane (na jednej z nich mieści się plac zabaw, część z nich jest ogrodzona i mieszczą się na nich parkingi i inne budynki i budowle).

Organ nie uwzględnił również, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany, który powinien zawierać odpowiednie rozwiązania pożarowe, a zatem wytyczenie drogi pożarowej powinno być określone w takiej decyzji.

Ponadto, zdaniem skarżącej, przepisów aktualnego rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie można stosować do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, a więc do przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą wydania decyzji był art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst. jedn. Dz.U. z 2009r., nr 12, poz.68), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (...).

W sprawie niniejszej organ ustalił w toku czynności kontrolnych, że do budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce nr ... przy ul. G. w L. nie ma drogi pożarowej, wymaganej zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009r., Nr 124, poz. 1030), zwanego dalej rozporządzeniem. Przedmiotowy budynek ten jest bowiem budynkiem należącym do kategorii ZL IV, co wynika z § 209 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.)

Należy przy tym wskazać, że - wbrew zarzutom skargi - przepisy rozporządzenia mają zastosowanie również do istniejących budynków, wybudowanych przed jego wejściem w życie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., I OSK 745/06).

W toku kontroli ustalono również, że przed budynkiem istnieje jedynie ciąg pieszy o szerokości mniejszej niż 3m, podczas, gdy minimalna szerokość drogi pożarowej powinna wynosić co najmniej 4 m (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Istniejący ciąg pieszy nie spełnia więc wymaganej szerokości, dlatego nie może być uznany za drogę pożarową.

W sytuacji występującej w sprawie organ prawidłowo uznał, że zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 26 ustawy nakazującej wykonanie drogi pożarowej. Wydana przez organ I instancji w dniu 28 sierpnia 2012r. decyzja jest jednak wadliwa, gdyż nie określa dokładnie przebiegu takiej drogi ani jej parametrów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu powinna precyzyjnie określać zakres nałożonych obowiązków tak, by możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe, przy czym nakaz nie może budzić wątpliwości co do możliwości technicznego jego wykonania. Konieczne jest przy tym szczegółowe określenie czynności jakie ma podjąć strona, aby stwierdzone uchybienie usunąć (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 625/06, wyrok NSA z dnia 21 marca 2007r/, II OSK 490/06, wyrok NSA z dnia 26 września 2007r., II OSK 1254/06, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011r., II OSK 18/10).

W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja organu I instancji ogranicza się natomiast wyłącznie do ogólnego sformułowania nakazania doprowadzenia drogi pożarowej bez wskazania jak dokładnie droga ta ma być urządzona. Przytoczenie w uzasadnieniu decyzji przepisów określających wymogi techniczne takiej drogi, wynikające z § 12 - § 16 rozporządzenia, nie czyni natomiast zadość obowiązkowi jasnego określenia przez organ w sentencji decyzji nałożonych obowiązków. Poza tym przytoczone przepisy dopuszczają zmienne parametry drogi pożarowej, a więc wskazują na możliwość różnych wariantów jej wykonania. Oznacza to więc dowolność realizacji nakazanego obowiązku, co może utrudnić bądź uniemożliwić jego egzekwowanie.

Już z tej przyczyny zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wymagają uchylenia.

Poza tym organy – pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących niewykonalności decyzji ze względów technicznych i prawnych - nie rozważyły zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia, pomimo iż treść tego przepisu wskazywały i przytoczyły w uzasadnieniu decyzji. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań na wniosek właściciela budynku obiektu budowlanego lub terenu dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wprawdzie inicjatywa w tym zakresie należy do właściciela obiektu (bądź użytkownika, do którego również może być skierowana decyzja wydana na podstawie art. 26 ustawy, wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008r., II OSK 1701/07), to jednak skoro nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 625/06), organ powinien pouczyć stronę o możliwości złożenia wniosku o nakazanie rozwiązania zastępczego i takie rozwiązanie rozważyć (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 września 2010r., II SA/Lu 334/10 w sprawie dotyczącej S.).

W niniejszej sprawie organy obu instancji wskazywały wprawdzie na powyższy przepis, ale pomimo podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących niemożliwości wykonania przez nią drogi pożarowej nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia czy skarżąca wnosi o nakazanie rozwiązań zastępczych.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 107 K.p.a, a także art. 7, 77, 80 i 136 K.p.a. i art. 26 ust. 1 ustawy, co powoduje konieczność ich uchylenia.

Organ rozpoznając sprawę ponownie ustali czy jest technicznie możliwe wykonanie drogi pożarowej do przedmiotowego budynku, a wydając decyzję na podstawie art. 26 ustawy określi precyzyjnie, jak ta droga ma przebiegać i jakie mają być jej parametry, zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia i ewentualnie rozważy - o ile skarżąca złoży stosowny wniosek – nakazanie rozwiązań zamiennych.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270) uchylił decyzje organów obu instancji zaskarżoną decyzję, stwierdzając na podstawie art. 152 cyt. ustawy, że decyzja organu I instancji nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 orzekając o kosztach postępowania.