Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi U. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 10 marca 2022 r. nr KO.4117.23.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty skarbowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 listopada 2021 r., nr GRP.1431.1.4.7.2019/2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącej U. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej: "O.p.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia 24 listopada 2021 r., którą odmówiono U. G. (dalej: "skarżąca") stwierdzenia nadpłaty opłaty skarbowej w wysokości 530 zł z tytułu poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii załączników Nr 1, 2 i 4 do Uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1988 r. (dalej: "uchwała").

Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 4 lipca 2019 r. zwróciła się do Wójta o wydanie odpisu ww. uchwały. Organ przekazał wnioskodawczyni jej kserokopię i jednocześnie poinformował, że ze względu na obszerność załączników istnieje możliwość zapoznania się z nimi w siedzibie urzędu. W kolejnym wniosku skarżąca wniosła o wydanie w wersji papierowej odpisu załączników Nr 1, 2 i 4 do ww. uchwały. Pismem z 9 września 2019 r. Wójt wezwał wnioskodawczynię do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku w wysokości 530 zł oraz opłaty za udostępnienie informacji publicznej w wysokości 47,30 zł. Następnie Wójt przekazał stronie kopie żądanych dokumentów, informując o obowiązku uiszczenia jedynie opłaty skarbowej od czynności poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów w ilości 106 stron. Wnioskodawczyni uiściła należną opłatę skarbową w dniu 7 listopada 2019 r. Następnie pismem z 8 listopada 2019 r. skarżąca zażądała zwrotu ww. opłaty skarbowej, ponieważ odpisy nie zostały sporządzone w formie dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76a k.p.a. - nie oznaczono w nich daty sporządzenia poświadczenia. SKO decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. odmówiło skarżącej zwrotu opłaty skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 października 2020 r. I SA/Łd 206/20 oddalił skargę skarżącej w tym przedmiocie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia wyrokiem z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3744/21 oddalił skargę kasacyjną.

W dniu 10 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłaty skarbowej jako nienależnej w kwocie 530 zł wniesionej w dniu 7 listopada 2019 r. wraz z odsetkami. Skarżąca podała, że ww. opłata została pobrana nienależnie, ponieważ udzielenie informacji publicznej jest bezpłatne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że skarżąca zgodnie z wnioskiem otrzymała odpis poświadczonych za zgodność z oryginałem załączników do uchwały (106 stron), powstało zatem publicznoprawne zobowiązanie podatkowe w opłacie skarbowej. Stawka opłaty za poświadczenie zgodności kopii dokumentu została określona w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1923, dalej: "u.o.s."). Skarżąca pomimo pouczenia o możliwości zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, nie zmodyfikowała swojego żądania. Prawa uzyskania dostępu do dokumentu nie można utożsamiać z prawem do uzyskania kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Na skarżącej ciążył obowiązek podatkowy w związku z urzędowym poświadczeniem dokumentów, zatem dokonana przez nią wpłata nie jest wpłatą nienależną, a więc nie doszło do powstania nadpłaty opłaty skarbowej, zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 O.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) w zw. z: art. 2 § 1 pkt 3, art. 72 § 1 pkt 1, 73 § 1 pkt 1 i art. 74a O.p., poprzez nieuchylenie w całości decyzji organu I instancji i stwierdzenie nadpłaty opłaty skarbowej;

- art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 12 ust. 1 u.o.s. poprzez błędne uznanie iż przepisy ustawy mają zastosowanie w sprawie.

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 12 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) – (dalej: "u.d.i.p."), poprzez udostępnienie informacji publicznej w formie niezgodnej z ustawą;

- art. 14 u.d.i.p. poprzez niepowiadomienie o braku możliwości udostępnienia informacji w formie określonej we wniosku i niewyznaczenie terminu 14 dni na weryfikację wniosku;

- art. 16 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umorzeniu postępowania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 września 2022 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko oraz wskazała, że organ niezasadnie powołuje się na orzeczenie I SA/Łd 206/20, ponieważ dotyczyło ono innego przedmiotu niż w niniejszej sprawie, tj. odmowy zwrotu opłaty skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga była w pełni uzasadniona.

Kontroli Sądu poddano decyzję SKO w Skierniewicach z dnia 10 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 24 listopada 2021 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej.

Organ przyjął w niej, że – jak wynika z jego ustaleń – w dniu 4 lipca 2019 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o wydanie odpisu uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1988 r. wystawionego w trybie art. 76a k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji przy piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. przekazał wnioskodawczym kserokopię uchwały oraz jednocześnie poinformował, że ze względu na obszerność załączników do uchwały, tj. tekstu oraz rysunków planu istnieje możliwość zapoznania się z ww. dokumentami w siedzibie Urzędu Gminy w B..

W kolejnym wniosku z dnia 28 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) skarżąca wyraźnie zażądała wydania poświadczonej za zgodność kopii dokumentów - załączników Nr 1, 2 i 4 do uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1988 r. Organ I instancji wysłał do skarżącej pismo z dnia 9 września 2019 r., w którym poinformował ją o konieczności poniesienia opłaty skarbowej w wysokości 530 zł oraz opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 47,30 zł na podstawie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy B. z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej na wniosek osoby zainteresowanej.

Następnie skarżąca wniosła do SKO ponaglenie na bezczynność Wójta. Na tym etapie skarżąca nie zmodyfikowała swojego żądania i nadal domagała się wydania dokumentów w formie przez siebie wskazanej. W rezultacie Wójt pismem z dnia 16 października 2019 r. przesłał skarżącej kserokopie załączników do uchwały poświadczone za zgodność z oryginałem spełniając w ten sposób żądanie w całości. W piśmie tym organ I instancji przypomniał o konieczności wniesienia opłaty skarbowej za dokonanie czy mości urzędowej poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów w ilości 106 stron.

Skarżąca uiściła wskazaną wyżej opłatę skarbową w dniu 7 listopada 2019 r.

W dniu 8 listopada 2019 r. złożyła w organie wniosek o zwrot uiszczonej opłaty skarbowej jako nienależnej, ponieważ udostępnione jej materiały nie są sporządzone w przepisanej formie dla dokumentu urzędowego. Wyrokiem z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 206/20 WSA w Łodzi oddalił skargę skarżącej na decyzję SKO z dnia 20 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty skarbowej. Wyrok jest prawomocny od dnia 8 lipca 2021 r. Z uzasadnienia wyroku sądu wynika, że instytucji zwrotu opłaty skarbowej, przewidzianej w art. 9 ust. 1 u.o.s., nie można utożsamiać ze stwierdzeniem nadpłaty w opłacie skarbowej. Przedmiotem sprawy jest zwrot opłaty skarbowej, a nie to czy opłata była należna. Sąd wskazał, że jeżeli strona twierdzi, że opłata została uiszczona nienależnie może żądać stwierdzenia nadpłaty, a nie jej zwrotu.

W dniu 10 września 2021 r. do Wójta wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nadpłaty opłaty skarbowej w kwocie 530 zł wniesionej w dniu 7 listopada 2019 r. jako opłata nienależna. W dniu 25 października 2021 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nadpłaty opłaty skarbowej w kwocie 530 zł. Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) strona wypowiedziała się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. organ I instancji odmówił skarżącej stwierdzenia nadpłaty opłaty skarbowej.

Organ odwoławczy uznał, że skarżąca otrzymała zgodnie z jej wnioskiem odpis poświadczonych za zgodność z oryginałem załączników do uchwały Gminnej Rady Narodowej, a zatem powstało publicznoprawne zobowiązanie podatkowe w opłacie skarbowej. Wskazał, że zobowiązanie do uiszczenia opłaty skarbowej powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia sytuacji, z którymi ustawa wiąże powstanie obowiązku zapłaty opłaty skarbowej. Jest to zatem sposób powstawania zobowiązań podatkowych uregulowany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. Stawka opłaty za poświadczenie zgodności kopii dokumentu została określona w załączniku nr 1 do u.o.s.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 u.d.i.p. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji informował skarżącą od samego początku, że ze względu na obszerność załączników do uchwały istnieje możliwość zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu. Skarżąca nie zmodyfikowała swojego żądania, nadal domagając się wydania dokumentów w formie przez siebie wskazanej. Organ wyjaśnił, że w przypadku dostępu do informacji publicznej nie jest zasadą poświadczanie za zgodność z oryginałem kopii dokumentów. Prawa uzyskania dostępu/wglądu do dokumentu, nie tylko urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., nie należy utożsamiać z prawem do uzyskania kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Oznacza to, że u.d.i.p. nie nakłada na adresata wniosku obowiązku doręczania odpisu uwierzytelnionych dokumentu. Oczywiście, istnieje możliwość wydawania odpisów uwierzytelnionych dokumentów, ale tego rodzaju czynności nie są i nie mogą być realizowane na podstawie i w trybie u.d.i.p.

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 O.p. za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku. Nadpłata w rozumieniu tego przepisu powstaje zatem wtedy, gdy świadczenie nie powinno w ogóle mieć miejsca (świadczenie nienależne) albo świadczenie podatkowe opiewa na wyższą wartość, aniżeli wynika to z treści przepisów prawa podatkowego (świadczenie nadpłacone). Jednak, jego zdaniem, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Wójt przesyłając wnioskowane dokumenty przypomniał stronie o obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od czynności urzędowej poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii dokumentów w ilości 106 stron. Organ wycofał natomiast swoje żądanie dokonania opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 47,30 zł na podstawie zarządzenia nr [...] Wójta Gminy B. z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej na wniosek osoby zainteresowanej. Zauważono, że w realiach rozpatrywanej sprawy - niezależnie od udostępnienia informacji publicznej przez Wójta - doszło do urzędowego poświadczenia dokumentów, co nastąpiło na wyraźne żądanie strony. Takie poświadczenie dokumentów generowało zobowiązanie podatkowe w opłacie skarbowej. Potwierdził to także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 października 2020 r. I SA/Łd 206/20) który stwierdził, że "skarżąca otrzymała - zgodne z wnioskiem - odpisy załączników do uchwały gminnej rady narodowej, a zatem powstało publicznoprawne zobowiązanie podatkowe w opłacie skarbowej". W świetle powyższego, jeżeli w rozpatrywanej sprawie doszło do zapłaty opłaty skarbowej na skutek urzędowego poświadczenia dokumentów i wpłaty takiej dokonała osoba, na której ciążył obowiązek podatkowy, to wpłata taka nie jest wpłatą nienależną, a więc na gruncie art. 72 § 1 pkt 1 O.p. nie można uznać, że doszło do powstania nadpłaty opłaty skarbowej.

Skarżąca kwestionując to stanowisko wskazywała, że jej pismo z dnia 4 lipca 2019 r. było wnioskiem "o wydanie odpisu uchwały nr [...] z dnia 24 marca 1988 r. Gminnej Rady Narodowej w B., wystawionego w trybie art. 76a K.p.a." W dniu 5 sierpnia 2019 r., przy piśmie z dnia 17 lipca 2019 r., skarżąca otrzymała odpis uchwały Nr [...] z dnia 24 marca 1988 r. Gminnej Rady Narodowej w B.. W powyższym piśmie, będącym odpowiedzią na jej wniosek z dnia 4 lipca 2019 r., poinformowano skarżącą, iż nie dołączono załączników do uchwały "ze względu na obszerność załączników do uchwały, tj, tekstu oraz rysunków planu, istnieje możliwość zapoznania się z w/w dokumentami w siedzibie Urzędu Gminy w B.". Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p., skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o udostępnienie w wersji papierowej odpisu załączników nr: 1. 2 i 4 do uchwały Nr [...] z dnia 24 marca 1988 r. Gminnej Rady Narodowej w B. ponieważ ww. dokumenty nie były opublikowane w Dz. Urz. (ówczesnego Województwa [...]). Pismem z dnia 9 września 2019 r. organ I instancji wezwał skarżącą "do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku z dnia 23.08.2019 r. w sprawie wydania poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu ..." w wysokości 530,00 zł, tj. 5,00 zł X 105 stron za poświadczenie zgodności z oryginałem oraz kwoty 42,70 zł wynikającej z zarządzenia nr [...] z dnia 23 marca 2004 r. Wójta Gminy B. w sprawie ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej na wniosek osoby zainteresowanej. Opłat określonych przez organ I instancji skarżąca nie uiściła, skutkiem czego nie otrzymała informacji publicznej, o którą wnioskowała.

Pismem z dnia 26 września 2019 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na bezczynność organu do SKO. W ponagleniu wskazała naruszenie przez organ I instancji art. 13 i 14 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej oraz niepowiadomienie skarżącej o przyczynach zwłoki. W tym piśmie skarżąca zarzuciła organowi I instancji niewyliczenie rzeczywistych kosztów, składających się na udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie i formie wskazanej we wniosku. Organ II instancji w postanowieniu z dnia 7 października 2019 r. uznał dopuszczenie się bezczynności przez organ I instancji, która jednakże nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał iż "Wójt Gminy B. powinien rozpatrzyć wniosek Pani U. G. z dnia 23 sierpnia 2019 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi, że zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ niniejszego postanowienia".

Następnie przy piśmie organu I instancji z dnia 16 października 2019 r. skarżąca otrzymała 106 stron odpisów dokumentów opatrzonych następującymi pieczęciami urzędowymi: Urzędu Gminy w B., pieczęcią Wójta Gminy B., pieczęcią o treści "Za zgodność z oryginałem". W piśmie tym organ I instancji przypomniał, iż skarżąca została wezwana "do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego wniosku z dnia 23.08.2019 r. w sprawie wydania poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej w B. z dnia 24 marca 1988 r." Organ I instancji odstąpił od wcześniejszego żądania uiszczenia dodatkowej kwoty 42,70 zł wynikającej z zarządzenia nr [...] z dnia 23 marca 2004 r. Wójta Gminy B..

Ufając, że organy działają zgodnie z przepisami prawa oraz w obawie o administracyjną egzekucję świadczeń pieniężnych nieuiszczonych w terminie, skarżąca uiściła w dniu 7 listopada 2019 r. opłatę skarbową w kwocie nakazanej przez organ I instancji, a następnie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty.

Jej zdaniem, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie oznacza, że czynność "udostępnienia" podlega opłacie skarbowej, ponieważ jest to czynność materialno-techniczna, a nie urzędowa, co skutkuje brakiem podstawy zastosowania u.o.s. w niniejszej sprawie. Bezzasadnym także jest wydanie w sprawie decyzji przez organ I instancji jako organ podatkowy właściwy w sprawach opłaty skarbowej. Organ I instancji uwierzytelniając informację publiczną przekroczył swoje uprawnienia określone przepisami u.d.i.p. ponieważ faktycznie udostępnił dokumenty mające moc oryginałów i takim działaniem naruszył przepisy określone w art. 12 ust. 1 u.d.i.p., które nie wskazują tej formy jako dopuszczalnej dla informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w formie niezgodnej z ustawą nie może być podstawą do obciążenia skarżącej opłatą skarbową na podstawie uznania organu – gdyż informacja publiczna jest bezpłatna zgodnie z art. 15 u.d.i.p., chyba że podmiot udostępniający poniesie dodatkowe koszty związane z jej udostępnieniem, przewyższające koszty zwykłego funkcjonowania, których organ I instancji nie poniósł. Z uwagi na powyższe, zdaniem skarżącej, uiszczona opłata skarbowa jest nienależna.

Skarżąca dodała, że jej pierwszy wniosek z dnia 4 lipca 2019 r. skierowany do organu I instancji o udostępnienie odpisu uchwały Gminnej Rady Narodowej nie wskazywał przepisów u.d.i.p. jako podstawy żądania, natomiast wskazywał art. 76a k.p.a. Pomimo wskazania art. 76a K.p.a. organ I instancji przy piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. udostępnił nieuwierzytelniony odpis czyli kopię uchwały (bez załączników), pomimo iż uchwała była opublikowana w Dz. Urz. Województwa [...] (opublikowana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu na wniosek). W piśmie, przy którym organ I instancji udostępnił uchwałę, o jaką wnioskowała skarżąca, została ona poinformowana, że ze względu na obszerność załączników do uchwały istnieje możliwość zapoznania się z w/w dokumentami w siedzibie Urzędu Gminy ...". Skarżąca podkreśliła, że zarówno jej wniosek z dnia 4 lipca 2019 r. jak i pismo Wójta z dnia 17 lipca 2019 r. nie dotyczą informacji publicznej, ponieważ skarżąca nie wnioskowała wówczas o informację publiczną.

Odmienne okoliczności zaistniały w momencie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 23 sierpnia 2019 r. o udostępnienie wersji papierowej załączników do uchwały Gminnej Rady Narodowej w B. jako informacji publicznej. Podstawą tego wniosku są art. 2 ust. 1 i art. 10 u.d.i.p. Ponadto, wniosek zawierał także wskazanie o potwierdzenie ww. odpisu za zgodność z oryginałem. Jednak obowiązkiem organu I instancji było rozpoznanie sprawy z tego wniosku co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, tj. żądania udostępnienia informacji publicznej, co było równoznaczne z koniecznością stosowania przepisów u.d.i.p. Nawet jeżeli organ I instancji nie zrozumiał żądania skarżącej o udostępnienie Informacji publicznej i potraktował jej wniosek o wydanie dokumentów uwierzytelnionych to miał obowiązek odmówić. Żądanie udostępnienia uwierzytelnionych dokumentów może nastąpić bowiem wyłącznie w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy k.p.a., żądanie musi pochodzić od strony takiego postępowania, która musi wykazać swój ważny interes. Pismo z dnia 17 lipca 2019 r. było odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 4 lipca 2019 r. o udostępnienie odpisu uchwały Gminnej Rady Narodowej, który nie dotyczył udostępnienia ww. uchwały jako informacji publicznej, skutkiem czego organ I instancji nie był zobowiązany do stosowania przepisów postępowania określonych w u.d.i.p. i tak też odpowiedź organu skarżąca zrozumiała. Wobec powyższego skarżąca nie zgodziła się z organem II instancji, że informacja od organu I instancji wyczerpała zakres przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. – pismo od organu I instancji nie było odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej. Użyte przez organ sformułowanie "obszerność załączników" wskazuje, iż sporządzenie fotokopii/kserokopii załączników do uchwały jest czasochłonne i dlatego skarżąca otrzymała propozycję wglądu do oryginalnych załączników w siedzibie organu.

Tymczasem w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 23 sierpnia 2019 r. organ I instancji pismem z dnia 16 października 2019 r. przekazał jej dokumentację liczącą 106 stron, z których każda jest opatrzona pieczęcią o treści "za zgodność z oryginałem". Powyższym pismem ponownie wezwano skarżącą do uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 530 zł. Jednak, jak podkreśliła skarżąca, jej wniosek z dnia 23 sierpnia 2019 r. nie był potwierdzeniem, czy też podtrzymaniem "czegokolwiek" z jej strony – powyższy wniosek był pierwszym i jedynym wnioskiem złożonym o udostępnienie załączników nr 1, 2 i 4 do Uchwały nr [...] z dnia 24 marca 1988 r. Gminnej Rady Narodowej w B. jako informacji publicznej. Przed złożeniem tego wniosku skarżąca nie była poinformowana przez organ I instancji o ograniczeniach w udostępnieniu mi powyższej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku, wynikających z przepisów art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nie otrzymała następujących informacji, mających istotny wpływ na wynik sprawy: brak podstaw prawnych udostępnienia informacji w żądanej formie czyli uwierzytelnionej; oznaczanie udostępnianych informacji publicznych następuje danymi określonymi w art. 12 ust. 2 u.d.i.p. (lub ich wyszczególnienie); nie wyznaczono czternastodniowego terminu na modyfikację wniosku, o umorzeniu postępowania w przypadku braku modyfikacji wniosku w wyznaczonym terminie. Wskutek nieotrzymania powyższych informacji skarżąca nie miała wiedzy o konieczności zmodyfikowania swojego żądania, co organ II instancji usiłuje wykorzystać na niekorzyść skarżącej poprzez próbę uzasadnienia naliczenia przez organ I instancji opłaty skarbowej w wysokości 530 zł jako należnej za udostępnienie mi informacji publicznej w formie niezgodnej z u.d.i.p. Powyższe jest przesłanką wskazującą na brak podstaw prawnych do obciążenia skarżącej opłatą skarbową, co oznacza iż opłata skarbowa była nienależna w momencie jej uiszczenia. Reasumując skarżąca wskazała, że organ I instancji nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sposób i formie wskazanych w jej wniosku z dnia 23 sierpnia 2019 r. ani też nie umorzył postępowania, do czego był zobowiązany przepisami art. 16 u.d.i.p. w związku z przepisami art. 14 ust. 2 ustawy, którym uchybił. Organ II instancji powyższe zaniechanie uznał za prawidłowe czym również uchybił powyższym przepisom pomimo, że w postanowieniu z dnia 7 października 2019 r. wskazał iż Wójt powinien rozpatrzyć wniosek z dnia 23 sierpnia 2019 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi, że zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ niniejszego postanowienia".

Sąd stwierdza, że stanowisko skarżącej jest w pełni zasadne.

Najkrócej ujmując rodzaj uchybienia, którego dopuściły się organy w rozpoznanej sprawie, to to, że popadły one w sprzeczność nie mogąc się zdecydować, w jakim trybie działał Wójt i za co pobrał opłatę skarbową. Świadczy o tym najdobitniej zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzenie, że "w realiach rozpatrywanej sprawy - niezależnie od udostępnienia informacji publicznej przez Wójta - doszło do urzędowego poświadczenia dokumentów, co nastąpiło na wyraźne żądanie strony" (s. 7). Zdaniem Sądu, było to wynikiem powierzchownej oceny materiału dowodowego (który zresztą jest niekompletny) i błędnej kwalifikacji wniosków skarżącej.

Jak trafnie wskazała skarżąca, jej pismo z dnia 4 lipca 2019 r. dotyczące wydania odpisu uchwały Gminnej Rady Narodowej, było złożone na podstawie art. 76a k.p.a. Zgodnie z przepisem jego § 1 zd. 1, "jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu". Jak widać, w tym przepisie mowa o "urzędowo poświadczonym dokumencie", więc organ I instancji powinien tak zakwalifikować wniosek skarżącej. Tymczasem przy piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. przekazał jej kopię uchwały – bez urzędowego poświadczenia. Jednocześnie poinformował o możliwości zapoznania się z załącznikami do uchwały w siedzibie Urzędu. Ta ostatnia informacja wypełnia jedną z przesłanek braku udostępnienia informacji publicznej w sposób i formie określonej wnioskiem o udostępnienie takiej informacji. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do ust. 2 zd. 1, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Problem w tym, że skarżąca w piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. nie żądała dostępu do informacji publicznej, lecz wydania urzędowo poświadczonych dokumentów.

Dostępu do informacji publicznej skarżąca zażądała natomiast w kolejnym swym piśmie – z dnia 23 sierpnia 2019 r., gdzie wyraźnie powołała podstawę prawną swego żądania (art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Chodziło jej o udostępnienie w tym trybie w wersji papierowej odpisu załączników nr 1, 2 i 4 do uchwały Gminnej Rady Narodowej. Organ I instancji był tym wnioskiem związany – powinien więc był działać na podstawie u.d.i.p. Oceny Sądu nie zmienia fakt, że w drugiej części wniosku z dnia 23 sierpnia 2019 r. skarżąca wskazała, że "przez odpis dokumentu należy rozumieć kopię dokumentu poświadczoną za zgodność z oryginałem przez podmiot, który go wystawił". Mogło to wskazywać, tak jak twierdził organ, że skarżąca oczekuje wydania urzędowo poświadczonych odpisów załączników do uchwały, ale – zdaniem Sądu – można też było to uznać za nawiązanie do niepoświadczonej za zgodność kopii dokumentu, którą skarżąca otrzymała od organu przy wcześniejszym piśmie – z dnia 17 lipca 2019 r. (wówczas wydano jej niepoświadczoną za zgodność kopię uchwały, mimo żądania wydania urzędowo poświadczonego odpisu dokumentu).

O zasadności kwalifikacji wniosku skarżącej na podstawie u.d.i.p. świadczy jednak argumentacja skarżącej (niekwestionowana przez organ) dotycząca postępowania przed SKO wywołanego ponagleniem skarżącej w związku z bezczynnością Wójta. Postanowienia SKO z dnia 7 października 2019 r., na które skarżąca się powołała, nie ma wprawdzie w aktach sprawy, ale SKO nie zaprzeczyło, że wydało takie postanowienie (powołując się na to postępowanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji). SKO uznało w tym postanowieniu, iż Wójt dopuścił się bezczynności, a w uzasadnieniu wskazało, że "Wójt Gminy B. powinien rozpatrzyć wniosek Pani U. G. z dnia 23 sierpnia 2019 r. przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydania decyzji odmownej, jeśli stwierdzi, że zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tej informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ niniejszego postanowienia".

Nawet jeśli mimo tego jasnego stwierdzenia organ I instancji nadal miał wątpliwości co do intencji skarżącej, powinien je wyjaśnić przez wezwanie do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 23 sierpnia 2019 r. (art. 64 § 2 k.p.a.).

Nic więc nie upoważniało organu I instancji do podjęcia samodzielnej decyzji o urzędowym poświadczeniu 106 stron odpisu uchwały Gminnej Rady Narodowej, które przekazano skarżącej pismem z dnia 16 października 2019 r., naliczenia za to opłaty skarbowej według stawki dla "poświadczenia zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, dokonanego przez organy administracji rządowej lub samorządowej lub archiwum państwowe" (cz. II pkt 4 załącznika do u.o.s.) i wzywaniu skarżącej – wpierw w piśmie z dnia 9 września 2019 r., a następnie z dnia 16 października 2019 r. – do uiszczenia opłaty skarbowej (którą ostatecznie skarżąca zapłaciła).

Gdyby organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej z dnia 23 sierpnia 2019 r., do czego miał pełne podstawy w związku ze wskazaniem w nim u.d.i.p. i z uwagi na treść postanowienia SKO z dnia 7 października 2019 r., powinien był zastosować wspomniany już przepis art. 14 u.d.i.p. Przypomnijmy, że stanowi on, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

W żadnym z pism kierowanych do skarżącej organ I instancji nie powiadomił skarżącej o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, w żadnym z pism nie wskazał, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Nie można za takie powiadomienie uznać stwierdzenia z pisma z dnia 17 lipca 2019 r. o obszerności załączników do uchwały i możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie urzędu, bo pismo to było reakcja na wniosek skarżącej z dnia 4 lipca 2019 r. (w którym chodziło o art. 76a k.p.a., a nie u.d.i.p.), a żądanie udostępnienia informacji publicznej skarżąca złożyła dopiero później – w piśmie z dnia 23 sierpnia 2019 r.

Sąd stwierdza, że zgodne z prawem zachowanie organu powinno polegać na powiadomieniu skarżącej, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., co dawałoby jej możliwość złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, a gdyby nie zdecydowała się na to w ciągu 14 dni od powiadomienia – organ byłby zobligowany do umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Tymczasem organ I instancji nie zastosował tego trybu, kwalifikując żądanie skarżącej inaczej, niż tego oczekiwała i żądając od niej opłaty skarbowej.

Sąd stwierdza w związku z tym, że opłata ta była nienależna w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p.

Należy podkreślić, że za udostępnienie informacji publicznej nie pobiera się opłaty skarbowej – co więcej, w takich przypadkach nie stosuje się w ogóle u.o.s. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawodawca jako zasadę ustanowił bezpłatny dostęp do informacji publicznej, jednakże wskazana bezpłatność nie jest bezwzględna, gdyż w ściśle określonych sytuacjach opisanych w art. 15 ustawy podmiot udostępniający będzie uprawniony do ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji publicznej, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu. Nie chodzi tu zatem o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, ale koszty, które niejako przekraczają "zwykłe koszty" funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., III OSK 411/21). Kosztem dodatkowym jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1302/17). Koszty osobowe mogą być natomiast potraktowane jako dodatkowe, jeżeli konieczność zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika tylko ze specjalnej, szczególnej formy lub sposobu jej udzielenia wskazanej we wniosku (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 662/16, CBOSA).

Jak z tego wynika, za udostępnienie informacji publicznej nie pobiera się opłaty skarbowej, lecz nalicza się koszty rzeczywiste – pod warunkiem oczywiście., że wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji w sposób, który takie koszty generuje. Najpierw jednak musi on mieć szansę "wycofać się" ze swego żądania rodzącego takie koszty. Aby mieć taką szansę, musi być powiadomiony przez organ na podstawie art. 15 u.d.i.p. (a wcześniej na podstawie art. 14 tej ustawy), jaka jest wysokość tych kosztów (i wynikającej stąd opłaty). Po tym powiadomieniu wnioskodawca może zmienić swój wniosek lub go wycofać, a gdy tego nie zrobi – następuje udostępnienie informacji i naliczenie kosztów udostępnienia.

W żadnym natomiast razie organ nie może w takim przypadku naliczyć opłaty skarbowej, twierdząc przy tym, że opłata ta należy się za urzędowe poświadczenie dokumentów. Bezpodstawne w związku z tym jest stwierdzenie organu II instancji, że niezależnie od udostępnienia informacji publicznej przez Wójta w sprawie doszło do urzędowego poświadczenia udostępnionych dokumentów. Takie stwierdzenie świadczy o niezrozumieniu przez organ różnicy między urzędowym poświadczeniem dokumentu a udostępnieniem informacji publicznej – i rodzajem opłaty naliczanej w każdej z tych sytuacji.

Oceny Sądu nie zmienia powołany przez organ prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 30 października 2020 r. I SA/Łd 206/20 (znany Sądowi z urzędu), który dotyczył innej sprawy, a mianowicie zwrotu opłaty skarbowej na podstawie art. 9 u.o.s. Zgodnie z tym przepisem, opłata skarbowa podlega zwrotowi: 1) od dokonania czynności urzędowej - jeżeli mimo zapłacenia opłaty nie dokonano czynności urzędowej; 2) od wydania zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji) - jeżeli mimo zapłacenia opłaty nie wydano zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Wspomniany wyrok dotyczył zasadności żądania zwrotu opłaty skarbowej na tej podstawie, która jest czym innym niż stwierdzenie nadpłaty. Zwrotu bowiem można żądać tylko w razie niedokonania czynności. W niniejszej natomiast sprawie ocenie podlegała kwestia podstawy prawnej do pobrania opłaty skarbowej i związany z tym problem, czy opłata ta jest należna, czy nie w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p.

Reasumując Sąd stwierdza, że opłata skarbowa naliczona i zapłacona w okolicznościach rozpoznanej sprawy jest opłatą naliczoną przez organ bez podstawy prawnej, a więc zapłaconą przez skarżącą nienależnie w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p. Zgodnie z art. 73 § 1 pkt 1 O.p., nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego. Według art. 74a O.p., w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 wysokość nadpłaty określa organ podatkowy.

Powołana podstawa jest właściwa w przypadku nienależnie zapłaconej opłaty skarbowej i organ powinien wydać skarżącej decyzję określającą nadpłatę.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 O.p.), a w ramach środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, które może zastosować Sąd z urzędu w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) – uchylił również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

db