Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1734/21 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz L. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1734/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 Ach, utrzymującą w mocy własną decyzję z 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-l-391/2019/ICh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Kielecki (dalej: Wojewoda) decyzją z 17 marca 1992 r., nr GP.V-7413/7/79/92 działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie przez Gminę C. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w [...] prowadzi Kw [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Pismem z 3 września 2019 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent), wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Minister decyzją z 5 marca 2021 r., stwierdził, że decyzja Wojewody z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra wniósł Prezydent, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokazanej na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. P.2604.2021.2112, mapie z projektem podziału nieruchomości i oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha z zespołem pałacowo-parkowym w [....], w stosunku do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 31 października 2019 r. nr GZ.rn. 625.397.2015 orzekł, że nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w prawidłowy sposób przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Minister słusznie przy tym uznał, stosownie do brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można było zatem stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r., a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).

W takcie prowadzonego postępowania ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Wojewoda [...], działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z 30 listopada 2015 r., nr IN.IV.7515.11.2014, orzekł, że obszar obejmujący zespół pałacowo-parkowy w [...], stanowiący część aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] gmina [...], powiat [...], podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 października 2019 r., nr GZ.rn.625.397.2015, w pkt 1 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z 30 listopada 2015 r. w całości, zaś w pkt 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [..] o powierzchni [...] ha oznaczonej na mapie sporządzonej przez geodetę L. P. stanowiącej załącznik do tej decyzji, jako "[...]", nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dalej w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczona w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...], została na mocy aktu notarialnego z [...] grudnia 1988 r. Rep. A Nr [...] w całości oddana w użytkowanie wieczyste do dnia 28 grudnia 2087 r. na rzecz Przedsiębiorstwa [...]. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane ww. Przedsiębiorstwu. Prawo to zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej [...]. Powyższe wykazuje, iż na dzień 27 maja 1990 r. ww. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...]. W karcie inwentaryzacyjnej nr 26 stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej nie wypełniono rubryk dot. budynków, budowli i urządzeń. To potwierdza, że przedmiotem komunalizacji objęty był jedynie grunt działki nr [...] bez znajdujących się na niej zabudowań. Ustanowione aktem notarialnym z [...] grudnia 1988 r. Rep. A Nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz Przedsiębiorstwa [...] nie było zatem przeszkodą do komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. gruntu tej nieruchomości na rzecz Gminy [...].

Ponadto jak ustalono na podstawie odpisu działu II księgi hipotecznej pn. "[...]" Rep. [...] - nieruchomość ziemska stanowiąca własność F. W. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwo. Następcą prawnym F. W., dawnego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "[...]" jest Skarżący.

Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy organ nadzoru wskazał, że skutkiem prawnym ww. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r. (którą w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej), jest to, że Skarb Państwa utracił tytuł prawny do części działki nr [...].

Organ nadzoru uznał także, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r. doprowadziłoby do sprzeciwiającej się ww. normie prawa cywilnego sytuacji, w której na nieruchomości będącej współwłasnością osoby fizycznej i Skarbu Państwa istniałoby prawo użytkowania wieczystego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, po dokonaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nadzoru podtrzymał stanowisko Ministra i stwierdził, że decyzją z 5 marca 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że decyzja Wojewody z dnia 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1734/21 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja organu administracji, wydana w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...].

Natomiast Skarżący jest następca prawny F. W. - byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego położonego w [...], stanowiącego część aktualnej działki nr [...]. Decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r., w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w [...], znajdujący się na części działki nr [...] o powierzchni [...] ha nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. To z kolei wynikać miało z ustaleń dokonanych w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., Nr 10, poz. 151 ze zm.).

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie istotne jest zatem ustalenie czy interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji komunalizacyjnym ma następca prawny byłego właściciela nieruchomości ziemskiej, w stosunku do której zapadło orzeczenie wydane w oparciu o § 5 ww. rozporządzenia wykonawczego. Sąd I instancji zaznaczył, że w postanowieniu z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 504/11 Sąd Najwyższy wskazał, że rozstrzygnięcie administracyjne, wydane na podstawie § 5 rozporządzenia, przesądzało jedynie o tym, czy dana nieruchomość lub jej część podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN (publik. LEX 1229957). Sąd I instancji wskazał, że nie kwestionuje wstecznego oddziaływania decyzji o niepodpadaniu określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednakże wobec deklaratoryjnego charakteru decyzji wydawanej w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu, jego wyłączną konsekwencją jest wiążące prawnie ustalenie, że do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.) nie doszło. Wydana na tej podstawie kilkadziesiąt lat po wejściu w życie dekretu negatywna decyzja, nie oznacza jednak, że prawo własności majątku ziemskiego (jego części), automatycznie "wraca" w naturze do byłego właściciela (jego spadkobierców). Nie oznacza ona także, że w następstwie jej wydania były właściciel staję się ponownie właścicielem tej części nieruchomości, co do której orzeczono o jej niepodpadanie pod działanie dekretu. Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia ma w takim przypadku walor historyczny i znaczenie prawne dla ewentualnych przyszłych postępowań ukierunkowanych na jego restytucję prowadzonych przed sądem powszechnym (o ile taka restytucja w ogóle w określonym stanie faktycznym i prawnym jest możliwa), względnie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nielegalne odjęcie własności. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Z tego względu, stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym, a tym samym skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być tylko podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym zapadła decyzja komunalizacyjna spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym. A Skarżący, zdaniem Sądu I instancji, takiego tytułu nie wykazał. Zdaniem Sądu I instancji, udokumentowanie w 2019 r. prawa własności nieruchomości według stanu na rok 1944 r., a więc kilka dekad przed kwestionowaną decyzją z 1992 r., nie oznacza automatycznie posiadania tego prawa w tej ostatniej dacie. Istotny jest tu aspekt czasowy. Samo wykazanie, że kilka dekad wcześniej poprzednik prawny wnioskodawcy legitymował się prawem własności – nie jest wystarczające do przyznania statusu strony jego następcy. Interes prawny musi być bowiem konkretny i rzeczywisty, i powinien mieć związek z danym postępowaniem prowadzonym w danym miejscu i czasie, na podstawie określonego stanu prawnego. Brak legitymacji Skarżącego w postępowaniu nieważnościowym co do decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r. implikuje również brak legitymacji skargowej Skarżącego w odniesieniu do decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe. Wprawdzie interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., i interes prawny we wniesieniu skargi (art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") nie są w pojęciami w pełni tożsamymi i w szczególnych okolicznościach mogą zaznaczyć się różnice między nimi – ale w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że Skarżący nie ma legitymacji skargowej. W doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013).

Niezależnie od powyżej podanych powodów, nawet przy przyjęciu założeniu, że Skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, w ocenie Sądu I instancji, skargę należy uznać również za niezasadną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra z 14 maja 2021 r., którą utrzymał w własną decyzję z 5 marca 2021 r. stwierdzającą z kolei, że decyzja komunalizacyjna Wojewody z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Dlatego też przy ocenie zaskarżonej decyzji sąd był zobowiązany do uwzględnienia istotnej zmiany stanu prawnego, która to zmiana ma wpływ na ocenę zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, zauważyć należy, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Nowelizacja wprowadza zatem przeszkodę dla stwierdzenia nieważności decyzji w postaci upływu czasu dla wszystkich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko przesłanek wybranych. Przepisy w nowym brzmieniu stosuje się do wszystkich postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem (art. 2 ust. 1 ustawa o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r.). Zatem w aktualnym stanie prawnym, zdaniem Sądu I instancji, przy uznaniu że wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., jedyną decyzją jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z 17 marca 1992 r., jest decyzja takiej treści, jak treść zaskarżonej decyzji z 14 maja 2021 r. Zdaniem Sądu I instancji, zasada wyrażona w art. 134 p.p.s.a., nie może być zawsze pojmowana jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Stosowanie jej wymaga także oceny (jak w przedmiotowej sprawie) jaki skutek ma zmiana stanu prawnego na treść przyszłego rozstrzygnięcia. A w realiach niniejszej sprawy skutek ten jest taki, że po 16 września 2021 r. nawet w przypadku uznania, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnego skutku prawnego, z powodu upływu czasu ( tj. upływu 10 lat od dnia doręczenie decyzji lub jej ogłoszenia), nie mogłaby już zapaść decyzja o innej treści niż ta, która jest przedmiotem skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wynikające ze zmiany stanu prawnego, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu wymagającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że Skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi i tym samym nierozpoznanie merytoryczne skargi;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w stosunku do zaskarżonej decyzji z 14 maja 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 marca 2021 r., które podlegały stwierdzeniu nieważności wskutek rażącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a.;

b) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia, że decyzja komunalizacyjna jest nieważna i za taką powinna zostać uznana przez organ,

W związku z powyższym wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie Skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. Sąd I instancji uznał, iż Skarżący nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym co do decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r. Brak ten implikuje, zdaniem WSA, również brak legitymacji skargowej Skarżącego w odniesieniu do decyzji kończącej to postępowanie nieważnościowe. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niejako pomijając brak legitymacji Skarżącego, merytorycznie rozpatrzył przedmiotową sprawę oddalając skargę. Podniesione przez Skarżącego kasacyjnie zarzuty zaskarżają orzeczenie w całości. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut skierowany przeciwko uznaniu iż Skarżący nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym, wskazujący na naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za zasadny.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem co do zasady każdy, kto ma w tym interes prawny. Chodzi o wykazanie istnienia normy prawa materialnego, na podstawie której określona osoba może domagać się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed zaistniałymi naruszeniami i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy Skarżący jest następcą prawnym F. W. - byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego położonego w [...], stanowiącego część aktualnej działki nr [...]. Decyzją z 31 października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł, iż ww. zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcie Ministra Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w imieniu Skarbu Państwa, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 17 marca 1992 r., stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem działki [...]. Minister decyzją z 5 marca 2021 r., stwierdził, że decyzja Wojewody z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast decyzją z 14 maja 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję w przedmiotowej sprawie.

Należy zauważyć, że interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być w tej sprawie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale wynika również z przepisów prawa procesowego, albowiem to po rozpatrzeniu także jego odwołania od decyzji organu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została L. W. doręczona, a więc przysługiwała mu na nie skarga do sądu wojewódzkiego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2082/16).

Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Stroną takiego postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Istotne jest także to, że interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną - nie można ustalić jego istnienia lub nieistnienia bez kompleksowego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 347/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji, lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18, źródło CBOSA). Niewątpliwie, L. W. był adresatem zaskarżonej decyzji, a więc miał legitymację do wniesienia na nią skargi, a następnie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczyły zaskarżonego wyroku w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł merytorycznie o oddaleniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Przytoczone wyżej okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione.

Mając na uwadze przedstawione wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.