IV SA/Wr 761/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-25	
Data wpływu	2023-12-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 901; art. 64, art. 104 ust. 5 i 6; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 30 października 2023 r., nr SKO/PS-411/120/2023 w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw.	
Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M. G. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) z dnia 20 kwietnia 2011 r. o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej A. G. (dalej: matka strony, skarżącego ) .

Wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 772/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaworze (dalej: organ I instancji, MOPS w Jaworze) przewlekle prowadzi postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem i zobowiązał go do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., nr 001387/07/2023, wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 2, art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

(t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.), działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Jawora, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworze, odmówił stronie zwolnienia z opłat za pobyt matki strony w Domu Pomocy Społecznej w Jaworze, filia w M.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obowiązek zapłaty za pobyt A. G. w domu pomocy społecznej wynika z umowy zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. pomiędzy stroną a MOPS w Jaworze, zgodnie z którą strona zobowiązała się do wnoszenia opłaty w wysokości 600 zł miesięcznie. Powyższa umowa (zawarta na piśmie ) określała formę i rozmiar świadczonej pomocy oraz okres, na jaki została zawarta. Rozpoznając wniosek strony o całkowite zwolnienie z odpłatności, organ

I instancji oparł się na danych z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. marca 2011 r. i na ich podstawie ustalił, że dochód na osobę w rodzinie strony przekroczył kwotę 300% kryterium dochodowego, a po wniesieniu ustalonej opłaty kwota pozostająca nadal przekraczała 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Według organ I instancji , na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej strona była osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Ponadto z przedłożonych dokumentów oraz wywiadu środowiskowego nie zachodzą przesłanki wynikające wprost z art. 64 pkt 2 u.p.s. Tym samym, biorąc pod uwagę wysokość dochodów oraz możliwości finansowe strony, nie było podstaw do zwolnienia jej z ponoszenia odpłatności, pomimo że w danym okresie była ona jedynym żywicielem rodziny, na co wskazuje art. 64 pkt 3 u.p.s. Mając powyższe na uwadze, w związku z niewykazaniem trudnej sytuacji życiowej i szczególnego przypadku, brak było podstaw do zwolnienia strony z ustalonej odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 30 października 2023 r., nr SKO/PS-411/120/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy , powołując się na treść art. 64 u.p.s , wskazał, że decyzja w sprawie zwolnienia może zapaść po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Z kolei według § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) - wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że określony przez ustawodawcę wymóg przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przed rozstrzygnięciem wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje na to , że rozpatrzenie takiego wniosku winno zostać poprzedzone ustaleniami w zakresie aktualnej sytuacji osoby, która ubiega się o zwolnienie. Na podstawie dokonanych ustaleń należy ocenić, czy wystąpiły okoliczności przemawiające za zastosowaniem wnioskowanego zwolnienia.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niezasadnie w zaskarżonej decyzji powołał się na sytuację strony z marca 2011 r., natomiast wymagane było zwrócenie się do strony o wyjaśnienie czy aktualnie występują okoliczności, które uzasadniają zwolnienie z opłaty, a jeżeli w ocenie strony istnieją takie okoliczności, to o przedstawienie dowodów w tym zakresie. W tym zakresie organ II instancji zauważył, że art. 64 u.p.s. nie precyzuje jednoznacznie kryteriów zwolnienia, a wskazuje jedynie sytuacje przykładowe, które zdaniem ustawodawcy mogą je uzasadniać. W świetle tego przepisu za uzasadnione okoliczności uznać należy sytuacje odbiegające od sytuacji innych osób zobowiązanych do pokrycia kosztów pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej. Należą do nich w szczególności sytuacje wyjątkowe, losowe, które tak obciążają budżet osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty, że nie pozwalają, bądź ograniczają możliwość ponoszenia odpłatności.

Organ odwoławczy zaakcentował też , że decyzja w przedmiocie całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, o czym przesądza zwrot "można zwolnić", a to powoduje, że nawet wykazanie warunków opisanych w przepisie nie zobowiązuje organu do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o zwolnienie. Jednocześnie Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, wedle której, że nie jest wymagane podanie przez nią informacji dotyczących jej sytuacji, jeżeli świadczyłyby one o wystąpieniu okoliczności uzasadniających zastosowanie zwolnienia. W przypadku nieudzielania przez stronę wyjaśnień w tym zakresie i nieprzedłożenia na ich potwierdzenie stosownych dokumentów, brak będzie bowiem możliwości orzeczenia o zwolnieniu z opłaty.

Kolegium dostrzegło również uchybienie organu I instancji, polegające na braku określenia w zaskarżonej decyzji przedmiotu postępowania, gdyż nie wskazano kwoty należności, co do której strona ubiega się o zwolnienie. Niezbędne było także udokumentowanie i wyjaśnienie w zaskarżonej decyzji, w jakim okresie matka strony przebywała w Domu Pomocy Społecznej w Jaworze, filia M., czy strona uiszczała opłaty za ten pobyt, za jakie okresy została zobowiązana do zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wniesionej zastępczo przez Gminę Jawor oraz jaka jest wysokość należności jaka winna zostać uregulowana przez stronę.

Ponadto w ocenie Kolegium , organ I instancji nie wyjaśnił kwestii wymagalności należności, odnośnie których strona ubiega się o zwolnienie. Nie ustalono, czy nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności (art. 104 ust. 5 i 6 u.p.s.). W tym zakresie konieczne jest zarówno ustalenie dat uzyskania przymiotu ostateczności przez wydane dla strony decyzje, jak też ustalenie, czy dla strony zostały wydane decyzje, o których mowa w art. 104 ust. 6 u.p.s. (odroczenie terminu płatności należności czy rozłożenie spłaty na raty). W przypadku ustalenia, że nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności, organ I instancji powinien ustalić kwoty należności, co do której wnioskodawca ma obowiązek zwrotu. Wyjaśnienia przez organ I instancji wymaga także, czy toczyło się już postępowanie w sprawie zwolnienia strony z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s., a jeżeli tak, to czy zostało ono zakończone ostateczną decyzją. W takim przypadku konieczne jest ustalenie przez organ I instancji, czy występuje tożsamość przedmiotowej sprawy oraz sprawy już zakończonej.

W konsekwencji , z tych powodów Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a z uwagi na to, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w którym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przekazanie decyzji organowi I instancji do powtórnego rozpatrzenia, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przepisy prawa, na które strona powołuje się w odwołaniu, nie mają zastosowania w polskim porządku prawnym.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podniósł , że art. 138 § 2 k.p.a. zakazuje organowi II instancji wypowiadania się o istocie sprawy i nakazuje jasno wskazać w uzasadnieniu decyzji, jakie zaniedbania organu I instancji w ustalaniu okoliczności stanu faktycznego zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy i dlaczego zaniedbania te spowodowały konieczność uchylenia decyzji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 15 k.p.a., organ odwoławczy nie może przesądzić o treści nowej decyzji organu pierwszej instancji, wydanej po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji będącej podstawą zaskarżenia. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy odniósł się co do istoty sprawy, aby następnie oddalić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Według skarżącego , Kolegium rozstrzygnęło już sprawę, zatem przekazanie jej do organu I instancji nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia. Organ II instancji uznał, że wysokość kosztów utrzymania, specyficznych ze względu na miejsce zamieszkania, nie ma dla organów żadnego znaczenia w sprawie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, zatem wypowiedział się co do istoty sprawy naruszając art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto skarżący odwołał się do dyskryminującego charakteru ustawy o pomocy społecznej, wskazując że art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie uwzględnia faktu, że koszty utrzymania w innych krajach są wyższe jak w Polsce i wyższe jest też minimum egzystencji, a przepis ten nakłada na osobę zamieszkałą w N. obowiązek opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej z minimum egzystencji tych osób, nie uwzględniając faktu, że prawo do minimum egzystencji jest prawem podstawowym. Według skarżącego , wydanie przez Kolegium decyzji administracyjnej podważa bezpośrednie stosowanie przepisów zawartych w wiążących Polskę traktatach i umowach międzynarodowych.

Skarżący zwrócił także uwagę na to , że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, między innymi nie wyjaśniając w swojej decyzji, czy wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt A. G. nie został już rozpatrzony decyzją Kolegium o nr

SKO/PS-411/78/2012, która następnie została utrzymana wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. IV SA/Wr 562/12.

W ocenie skarżącego wskazywana przez Kolegium konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez organ I instancji ma na celu wydłużenie postępowania, gdyż skarżący kilkakrotnie był już wzywany przez MOPS w Jaworze w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ostatni raz w 2016 r. Wywiadu o swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej udzielał również przy składaniu wniosku oraz w późniejszych terminach w siedzibie MOPS w Jaworze.

Końcowo skarżący wywodził , że w sprawie wydano 8 decyzji ustalających należności do zwrotu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, które dotyczą tego samego obowiązku – opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec tego tak długo jak decyzje o zwrocie opłaty są w obrocie prawnym, tak długo nie może być wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego z odpłatności, nawet jak wystąpią okoliczności wymienione w art. 64 u.p.s. Organ nie może wydać decyzji, które dotyczą z jednej strony całkowitego zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i decyzji o obowiązku zwrotu opłaty za ten pobyt. Tym samym sprawa zwolnienia skarżącego z opłat już została przez organy obu instancji dawno przesądzona, a stanowiska obydwu organów mają na celu jedynie przeciągnięcie postępowania, by nie dopuścić do rozstrzygnięcia sądowego w sprawie nieuwzględnienia wyższych kosztów utrzymania w R. przez art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i przez to zasadny jest zarzut dyskryminacji ze względu na przynależność państwową.

Zdaniem skarżącego , organ II instancji uchylając się od wydania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o zwolnienie z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, pozbawił go prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz prawa do drogi sądowej.

Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie , podtrzymując argumentacją przywołaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem osądu w badanej sprawie jest decyzja organu II instancji wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy ,żgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. A zatem instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Wymaga też zaakcentowania ,że kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma ograniczony zakres i następuje z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego art. 64e p.p.s.a. wynika, że stanowi on lex specialis w stosunku do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., określającego zakres kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego, przedmiotem której jest decyzja objęta sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw do decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, w przypadku zaś skargi sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wobec tego rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do oceny, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Przy czym uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.) W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a zatem odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Jednocześnie sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a., nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

W związku z tak zakreślonym zakresem kontroli sądowoadministracyjnej wypada przytoczyć brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w cytowanym przepisie. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w analizowanym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Oznacza to, że żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, wszystkie w CBOSA). Również w doktrynie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji.

Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym użyty przez ustawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że art. 64 u.p.s., będący materialnoprawną podstawą wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Tym samym przepis ten wprowadza obowiązek przeprowadzenia - przed wydaniem rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia - rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest zbadanie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy (por. art. 107 u.p.s.). W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie stwierdził, że organ I instancji nie dopełnił tego obowiązku. MOPS w Jaworze rozpoznając bowiem w dniu 20 lipca 2023 r. wniosek strony z dnia 20 kwietnia 2011 r. oparł się na danych z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. marca 2011 r. i na ich podstawie ustalił, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekroczył kwotę 300% kryterium dochodowego, a po wniesieniu ustalonej opłaty kwota pozostająca nadal przekraczała 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ I instancji wydał zatem rozstrzygnięcie bazując na ocenie sytuacji życiowej skarżącego sprzed ponad 10 lat w stosunku do daty wydania kwestionowanej decyzji. Tym samym Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, wedle którego w realiach badanej sprawy nie został spełniony wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed rozstrzygnięciem wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż rozpatrzenie takiego wniosku winno zostać poprzedzone ustaleniami w zakresie aktualnej sytuacji osoby, która ubiega się o zwolnienie. Celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 u.p.s. jest bowiem zbadanie obecnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, aby na jej podstawie stwierdzić, czy kwalifikuje się on do zwolnienia z opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Tymczasem organ I instancji zaniechał przeprowadzenia aktualnego rodzinnego wywiadu środowiskowego na dzień wydania decyzji z 20 lipca 2023 r. i w swoim rozstrzygnięciu bezpodstawnie oparł się na danych pozyskanych w wywiadzie środowiskowym z marca 2011 r., a więc nie mających waloru aktualności i pozostających bez znaczenia dla oceny spełnienia przez stronę przesłanek zwolnienia z opłat na dzień wydania decyzji. Tym samym MOPS w Jaworze - niedysponujący informacjami o aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy - nie mógł prawidłowo określić, czy w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłaty. Precyzyjne ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy na dzień wydania decyzji jest tym bardziej istotne, że wprowadzony w art. 64 u.s.p. katalog okoliczności uzasadniających zwolnienie z opłaty jest katalogiem otwartym, a więc konieczna jest wszechstronna analiza sytuacji wnioskodawcy, gdyż o zwolnieniu mogą zadecydować wyjątkowe okoliczności, ujawnione dopiero w wyniku dogłębnej analizy stanu faktycznego. Mając na uwadze konieczność ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy przed wydaniem decyzji o zwolnieniu z opłaty, który to obowiązek wynika zarówno wprost z treści art. 64 u.s.p., jak z istoty tej instytucji, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w konsekwencji nie mógł dokonać oceny przesłanek uzasadniających zwolnienie z opłaty. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja w przedmiocie zwolnienia musi opierać się na aktualnych danych o wnioskodawcy, których zebrania MOPS w Jaworze zaniechał.

Jako nieuprawniony przedstawia się zarzut skarżącego, jakoby Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przeciwnie, Kolegium przekazując ponownie sprawę organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie m. in. aktualnej sytuacji skarżącego , działało z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż – jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę – ocena sytuacji skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania zwolnienia z opłaty w pierwszej kolejności powinna być dokonana przez organ I instancji, a dopiero w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji – również przez organ odwoławczy, gdyż z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy mają obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie aktualnej sytuacji wnioskodawcy przez Kolegium w trybie art. 136 k.p.a. i wydanie z jej uwzględnieniem merytorycznej decyzji wyłącznie przez organ II instancji stałoby w sprzeczności z omawianą zasadą, w obliczu wydania decyzji przez organ I instancji w oparciu o niepełny materiał dowodowy i bez zapoznania się z obecną sytuacją wnioskodawcy.

Nie ma również racji skarżący , kiedy wywodzi ,że Kolegium wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji co do istoty sprawy, którą na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego jest zwolnienie bądź odmowa zwolnienia strony z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja w żadnej mierze kwestii tej nie przesądza.

Skoro zatem organ I instancji zaniechał ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącego przed rozstrzygnięciem w przedmiocie wniosku, a tym samym naruszył przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.) i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to uniemożliwiło to rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wszystkie dostrzeżone przez Kolegium uchybienia w tym zakresie już same w sobie stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przesądzają o jej prawidłowości.

Jednocześnie - w ocenie Sądu – zasadnie również organ odwoławczy wskazał na pozostałe kwestie wymagające wyjaśnienia w postępowaniu przed organem I instancji. Trafnie bowiem Kolegium stwierdziło, że dookreślenia wymaga także przedmiot postępowania, gdyż w decyzji organu I instancji nie wskazano kwoty należności, co do której skarżący ubiega się o zwolnienie. Nie podano także w jakim okresie matka skarżącego przebywała w domu pomocy społecznej, czy skarżący uiszczał opłaty za ten pobyt, za jakie okresy został zobowiązany do zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez Gminę Jawor oraz jaka jest wysokość należności , jaka winna zostać uregulowana przez skarżącego. Wszystkie te kwestie wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji, gdyż decyzja w przedmiocie zwolnienia powinna odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku.

Uzasadnione są również wskazania organu odwoławczego dotyczące konieczności ustalenia wymagalności należności, odnośnie których strona ubiega się o zwolnienie, tj. czy nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności na podstawie art. 104 ust. 5 i 6 u.p.s. Za prawidłowe Sąd uznał także wskazania dotyczące stwierdzenia, czy toczyło się już postępowanie w sprawie zwolnienia strony z odpłatności na podstawie art. 64 u.p.s., a jeżeli tak, to czy zostało ono zakończone ostateczną decyzją (kwestia ewentualnej tożsamości przedmiotowej sprawy oraz sprawy już zakończonej). Zważywszy na znany Sądowi z urzędu fakt, że skarżący złożył odrębny wniosek o całkowite zwolnienie z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej w dniu 23 października 2015 r.

Zdaniem Sądu, przy każdym dostrzeżonym uchybieniu organ odwoławczy szczegółowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czym wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 zd. 2. k.p.a.

Wymaga też podkreślenia, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów postępowania i w związku z tym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego, to brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, podnoszonych przez skarżącego. W postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej przedmiotem kontroli nie może być kwestia właściwego rozumienia czy też zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania w ramach kryteriów wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy zaistniały w sprawie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej i tym samym nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Z uwagi na określone w art. 64e p.p.s.a. kryteria sądowoadministracyjnej kontroli decyzji kasatoryjnej, ocena Sądu dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest i nie może być oceną przesądzającą co do meritum sprawy. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek prawny służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Badając zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod takim kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ odwoławczy wydając tę decyzję nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przedstawiono argumentację, z której wynikało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istotne uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, trafnie dostrzeżone przez Kolegium, skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie zachodziły przeszkody do ewentualnego wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, bowiem w tym stanie sprawy doszłoby do naruszenia określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia sprzeciwu jako bezzasadnego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.