Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. T. i K. T. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych oddala skargę.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. T. i K. T. (zwanych dalej też skarżącymi) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej OWINB lub organem odwoławczym) z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 13 lipca 2020 r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego oceny zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Działając na podstawie interwencji M. S. i P. S. – właścicieli działki nr a w miejscowości [...] - dotyczącej przeprowadzenia kontroli budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie oceny legalności budowy garażu [...] i ogrodzenia betonowego na działkach nr a, b, c zlokalizowanych w miejscowości [...], gmina [...]. O wszczęciu postępowania organ poinformował strony zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2019 r., w którym wskazał termin oględzin ustalony na dzień 3 września 2019 r.

Po przeprowadzeniu oględzin, postanowieniem z dnia 13 listopada 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na budowie garażu [...] z dobudowaną wiatą i ogrodzeniem betonowym na działkach nr a, b i c w miejscowości [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazał K. T. i K. T., jako inwestorom i współwłaścicielom nieruchomości, wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i przedłożyć w terminie dwóch miesięcy: zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu, a także dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego zaznaczając, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. tej ustawy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wykonanie budynku garażu i dobudowanej do niego wiaty drewnianej wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego.

Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestorów, powyższe postanowienie zostało uchylone przez OWINB postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r., nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu dokonania dokładnych ustaleń faktycznych i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Według wskazań organu odwoławczego organ powiatowy powinien m.in. zbadać przedmiot postępowania, ustalić konkretne wymiary wiaty, dokładnie opisać jej konstrukcję i położenie oraz podeprzeć to stosownymi dowodami. Ustalenie powyższego pozwoli nie tylko na prawidłową kwalifikację robót budowlanych, ale także ocenę, jakiego rodzaju zgodą budowlaną (zgłoszenie, pozwolenie), inwestor powinien się legitymować. Jedynie w sytuacji, gdy uprawdopodobnione zostanie w sposób nie budzący wątpliwości, które z robót budowlanych powstały w warunkach samowoli budowlanej oraz co faktycznie jest przedmiotem niniejszego postępowania, będzie możliwe żądanie przedłożenia wskazanych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów.

Pismem z dnia 26 lutego 2020 r. K. T. i K. T. wnieśli o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie części działki nr a, toczącej się przez Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...]. Jako dodatkowy argument wniosku wskazali okoliczność, że zamierzają zakupić część działki, na której znajdują się ich budowle od H. M. W tym celu, jak wskazali zawarli już umowę przedwstępną, jednak sfinalizowanie umowy wymaga dokonania obmiarów geodezyjnych.

Po przeprowadzeniu ponownych oględzin w dniu 1 lipca 2020 r., postanowieniem z dnia 13 lipca 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia nabycia prawa do dysponowania nieruchomością przez K. T. i K. T. dla wydzielonej części terenu z działki nr a na cele budowlane oraz częścią terenu z działki nr c (dla której sporządzono umowę przedwstępną sprzedaży pomiędzy sprzedającym H. M., a kupującym K. T.). Organ uznał, że w sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację budowy na dz. nr a, b i c.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. S. i P. S. zarzucając naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa o stwierdzenie nabycia własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie, tocząca się przed Sądem Rejonowym w [...], jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;

- art. 11, art. 12 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę praworządności.

Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia żalący podnieśli , że organ nie wyjaśnił bezpośredniego związku toczącego się postępowania administracyjnego z postępowaniem przed Sądem Rejonowym w [...]. Nie wyjaśnił istnienia zagadnienia wstępnego i nie wskazał, w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przyszłego orzeczenia w sprawie zawisłej przed sądem powszechnym.

Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...], OWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., że z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność, o której mowa w ww. przepisie musi wyrażać się w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie nie jest w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej. Stosownie do tego uznał, że rozpoznanie i wydanie decyzji w sprawie objętej postępowaniem nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zależność rozpoznania sprawy legalizacji robót budowlanych od rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości, tj. części działki nr a. Ponadto potencjalna możliwość nabycia prawa własności części działki nr c, również nie stanowi takiego zagadnienia, chociażby ze względu na fakt, że powyższe nie zależy od wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Sporządzenie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie świadczy o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim nie gwarantuje nabycia takiego prawa. Potencjalna możliwość pozyskania w przyszłości tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić kwestii prejudycjalnej w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucili powyższemu postanowieniu naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nabycia przez zasiedzenie części działki nr a oraz sprawa nabycia części działki nr c, na których inwestorzy wybudowali garaż, nie jest zagadnieniem wstępnym do rozstrzygnięcia sprawy legalności budowy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak szczegółowego rozpatrzenia kwestii znaczenia rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiedzenia części działki nr a przez sąd cywilny jak też kwestii nabycia części działki nr c dla słusznych interesów inwestora, co miało wpływ na wynik postępowania.

Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia wywodzili w uzasadnieniu, że z istoty zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wynika, że istnienie tej właśnie przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu może być rozważane z uwagi na kwestię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). O posiadaniu tego prawa może bowiem rozstrzygać sąd powszechny lub inny organ. Gdyby więc inwestorzy wykonali obowiązek przedstawienia wszystkich pozostałych dokumentów, co jest możliwe, w sposób pozwalający na zalegalizowanie samowoli, poza dołączeniem oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w tym częścią działki nr a), lecz zagadnienie posiadania tego prawa byłoby odrębnie rozstrzygane, to niewątpliwie stanowi ono zagadnienie wstępne.

W niniejszej sprawie ustalenie osoby właściciela obiektu jest o tyle istotne, że o ile obecnie wybranym trafnie adresatem są inwestorzy, zaś postępowanie toczy się z udziałem właścicieli nie będących inwestorami, o tyle sytuacja ta może ulec zmianie po stwierdzeniu zasiedzenia na rzecz inwestorów. Nabycie prawa własności przez inwestorów nie tylko wyposaży ich w brakujące im obecnie prawo dysponowania, ale ponadto może wywołać odpadnięcie interesu prawnego po stronie obecnych właścicieli. Niezależnie od powyższego, organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma odpowiedni tytuł prawny. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to organy administracji publicznej nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie to, zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała natomiast, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W odniesieniu do istoty sporu, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości co do przyjęcia w zaskarżonym postanowieniu, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Użyty w tym przepisie zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.

Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, tj. na dokonywaną w tej sprawie ocenę, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po drugie - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2660/19; orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem. Zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej.

Uwzględniając okoliczności faktyczne niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie, w którym wydano zaskarżone postanowienie dotyczy samowoli budowlanej i prowadzone jest w trybie art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestycja objęta postępowaniem została zrealizowana przez skarżących na terenie działek nr a, nr b i nr c. Ustalono jednak również, że skarżący nie są właścicielami działki nr a i działki c. Wnioskując o zawieszenie postępowania inwestorzy wskazali natomiast, że przed Sądem Rejonowym w [...] toczy się postępowanie z ich wniosku o zasiedzenie działki nr a, a wobec działki nr c czynią starania zmierzające do jej nabycia w drodze umowy sprzedaży i w tym celu zawarta został umowa przedwstępna oraz prowadzone są pomiary geodezyjne.

Niewątpliwie ustalenie prawa własności nieruchomości, czy też ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, odbywa się w postępowaniu cywilnym. Postępowanie legalizacyjne przed organami nadzoru budowlanego dotyczy z kolei oceny zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego.

Uwzględniając wykładnię funkcjonalną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zdaniem Sądu orzekającego, podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13, że orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. O takiej ewentualności decydują przepisy prawa materialnego, w tym przypadku przepisy art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego, gdyż sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. Zgodnie natomiast z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wobec powyższego należy podzielić pogląd, zgodnie z którym, w okolicznościach niniejszej sprawy jej rozpatrzenie i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej oraz podjęcie działań w celu zakupu nieruchomości, wbrew zarzutom skargi, nie jest dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę. Tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia.

W sprawie dotyczącej legalności robót budowlanych, na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Tylko w sytuacji, gdy nie dysponuje on obiektem budowlanym (nie jest jego posiadaczem) i w konsekwencji nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków, adresatem nakazów i obowiązków powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. W sytuacji jednak, gdy tak jak w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości kto jest inwestorem obiektu i gdy inwestor włada tym obiektem, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacyjnej czy podmiot ten jest jednocześnie właścicielem nieruchomości nr a i nr c, na których sporny obiekt budowlany jest częściowo usytuowany.

Końcowo Sąd zauważa, że nawet gdyby przyjąć, że kwestia własności może mieć w tej sprawie pewne znaczenie to należy stwierdzić, że właściciel jest ustalony i nie budzi wątpliwości. Dlatego sprawa powinna być rozpoznana według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z tym, że przy przyjęciu innego zapatrywania prawnego łatwo byłoby udaremnić (wstrzymać) prawie każde postępowanie z zakresu prawa budowlanego wszczynając postępowanie związane z prawem własności, bez względu na jego merytoryczną zasadność (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2723/13).

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości i nabycia prawa własności nieruchomości. W ocenie Sądu, prawidłowo w postanowieniu tym uznano, że kwestia prawa własności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie, w trybie art. 48 – art. 49 Prawa budowlanego, sprawy w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.

Skoro w sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prawidłowo zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji. Stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości. Zgodnie z art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W konsekwencji dopuszczalne było orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.