Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Gołuchów z dnia 24 lutego 2011 r. nr IV/39/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Gołuchów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr IV/39/2011 Rady Gminy Gołuchów z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Gołuchów - w części obejmującej: § 1 ust. 2; § 2 ust. 1, 4, 5, 6 i 7; § 3 oraz § 4 co do słów: "w zakresie przekraczającym podstawę programową"; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.

W dniu 24 lutego 2011 r. Rada Gminy Gołuchów (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr IV/39/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Gołuchów (dalej: "Uchwała").

W § 1 ust. 1 Uchwały ustalono, że przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Gołuchów (dalej: "Gmina") prowadzą bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej w czasie 5 godzin dziennie. Pozostałe świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego są odpłatne (§ 1 ust. 1 Uchwały). W § 2 ust. 1 Uchwały wyszczególniono świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, za które, jak ustalono, rodzice (opiekunowie prawni) dziecka ponoszą odpłatność (tj. zajęcia plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne – rozwijające zdolności dzieci; zajęcia wyrównujące deficyty rozwojowe; gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny dziecka; wspomaganie indywidualnych zainteresowań; prowadzenie zajęć relaksacyjno-wyciszających; prowadzenie zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców). W § 2 ust. 2 Uchwały ustalono "odpłatność rodziców" za świadczenia określone w ust. 1, w wysokości 0,15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego według odrębnych przepisów, za każdą godzinę przebywania dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, z zastrzeżeniem, że wyliczenie "zaokrągla się matematycznie do jednego miejsca po przecinku". Nadto określono mechanizm zmiany wysokości stawki – z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rozpoczęcia obowiązywania nowego minimalnego wynagrodzenia (§ 2 ust. 3 Uchwały). Wskazano, że za każdą kolejną rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu ponad wymiar określony w umowie uiszczana jest pełna opłata (§ 2 ust. 4 Uchwały). W myśl § 2 ust. 5 Uchwały miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej, powiększona ewentualnie o ww. opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu ponad wymiar określony w umowie. W § 2 ust. 6 Uchwały zastrzeżono, że odpłatność nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, a stawkę żywieniową wyliczoną w oparciu o koszty produktów żywnościowych wykorzystywanych do przygotowania posiłków ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym. Wskazano, że wszelkie zasady dotyczące realizacji świadczeń przekraczających podstawę programową określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka (§ 2 ust. 7 Uchwały). W § 3 Uchwały określone zostały zasady wnoszenia opłat, w tym proporcjonalnego ich obniżania w przypadku zapisania lub rezygnacji z uczęszczania przez dziecko w trakcie miesiąca. W szczególności, oprócz ustalenia terminów płatności opłat (w § 3 ust. 1 Uchwały), wskazano, że za usprawiedliwioną nieobecność dziecka w przedszkolu nie pobiera się opłaty, pod warunkiem "skutecznego zawiadomienia" przedszkola o jego nieobecności (do godziny 800 pierwszego dnia nieobecności), przy czym szczegółową regulację w tym zakresie określać ma umowa cywilnoprawna (§ 3 ust. 2 Uchwały). Przepisami Uchwały objęto również odpowiednio odpłatność rodziców za usługi świadczone w oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Gołuchów "w zakresie przekraczającym podstawę programową" (§ 4 Uchwały).

Pismem z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II Pa 8/13, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na:

– naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi,

– uregulowaniu Uchwałą kwestii zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w ww. przepisie,

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Uzasadniając Skarżący napisał, że zaskarżona Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad bezpłatny wymiar zajęć, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała tych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok, która nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Tymczasem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pojęcia "opłaty stałej". Nadto sposób ustalenia opłaty – tj. w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem za pracę – powoduje jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości tego wynagrodzenia, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Prokurator wyliczył, że stosowanie Uchwały spowodowało nieuzasadniony kalkulacją ekonomiczną wzrost wysokości opłaty z kwoty 2,10 zł za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w roku 2011 do kwoty 2,30 zł w roku 2012, a można zasadnie przypuszczać, że w roku 2013 nastąpi kolejny wzrost opłat w związku z dalszym wzrostem wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Za niedopuszczalny zabieg uznał Prokurator także zaokrąglanie opłaty, bowiem, w jego ocenie, powoduje to faktyczny wzrost opłaty ponoszonej przez rodziców w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Zwrócił uwagę, że zaskarżona Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji – z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Zdaniem Skarżącego Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

W ocenie Prokuratora również treść przepisu § 2 ust. 6 Uchwały, zawierającego regulację dotyczącą kosztów wyżywienia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy ustawy o systemie oświaty wyraźnie bowiem określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.s.o., a sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach rozstrzyga jednoznacznie art. 67a ust. 3 u.s.o. Kwestionowany przepis Uchwały powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi zabieg niedopuszczalny, albowiem może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Analizując z kolei przepis § 2 ust. 7 Uchwały Prokurator ocenił, że zawarta w nim regulacja dotycząca zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka niewątpliwie wykracza poza upoważnienie ustawowe i nie może być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy.

W konkluzji Prokurator stwierdził, że regulacje zawarte w § 2 ust. 2 zd. drugie, § 2 ust. 3, 4, 5 i 6 oraz w § 3 ust. 1 Uchwały niewątpliwie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zarazem uznał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, w związku z czym uzasadnione jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gołuchów (dalej: "Wójt"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że art. 14 ust. 5 u.s.o. jest jedynie przepisem kompetencyjnym, upoważniającym radę gminy do wprowadzenia uchwały określającej zasady ponoszenia kosztów za świadczenia przekraczające podstawę programową przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli publicznych na terenie danej gminy. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie wymagają określenia świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Odpłatne są godziny przekraczające ustalony przez gminę limit, w których to godzinach przedszkola również świadczą usługi opieki, nauki i wychowania. Brak jest przepisu, który nakładałby na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami, a wysokością odpłatności. Jest powszechnie wiadomym, że koszty odpłatności pokrywają jedynie małą część kosztów prowadzenia przedszkoli, a radni podejmując zaskarżoną uchwałę kierowali się możliwościami finansowymi mieszkańców Gminy. Organ podkreślił, że podane w skardze orzecznictwo dotyczy przepisów ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2010 r. i nie może mieć zastosowania do przepisów obecnie obowiązujących, na podstawie których podjęto kwestionowaną Uchwałę. Wydanie takiej uchwały nie może stanowić naruszenia art. 14 ust. 5 u.s.o., bowiem ten przepis taki obowiązek na radę gminy nakłada. Jednocześnie w tym przepisie nie określono w sposób jednoznaczny, jakie konkretne zasady odpłatności rada gminy zastosuje, stąd, zdaniem organu, nie mogło dojść do rażącego naruszenia art. 14 ust. 5 u.s.o., a innych naruszonych przepisów Skarżący nie wskazał. Pełnomocnik organu podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1581/12 wydanym w analogicznej sprawie, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i oddalił poprzedzającą go skargę Prokuratora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr IV/39/2011 Rady Gminy Gołuchów z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych prowadzonych przez gminę Gołuchów. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 12 kwietnia 2011 r. (Nr 94, poz. 1583) i weszła w życie "po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym uchwała została ogłoszona" (§ 7 Uchwały), tj., w dniu 27 kwietnia 2011 r., z mocą obowiązującą od 01 maja 2011 r.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie przyjął Prokurator, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała, należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 326). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Dlatego też jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (zwłaszcza takich, jak statuty lub regulaminy) regulacji innych aktów normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dokładnymi (dosłownymi), tzn. nie zawierającymi nawet najmniejszej zmiany treści przepisu powtarzanego, ażeby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego – danego aktu prawa miejscowego czy też aktu normatywnego "powtarzanego" (ustawy, rozporządzenia, bądź innego aktu będącego źródłem powtórzenia) – ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118).

Jak to już wyżej wspomniano, kontrolowana Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina, została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały oraz uzasadnienia do niej wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji nie w pełni został uwzględniony przez organ uchwałodawczy Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01 września 2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)".

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. (włącznie) zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 24 lutego 2011 r., a więc ponad pięć miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – w istotnej części oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Świadczy już o tym sam sposób określenia przedmiotu Uchwały w jej tytule, w którym mowa jest o opłatach "za świadczenia przekraczające podstawę programową", a także treść § 1 ust. 2 Uchwały, który stanowi, iż odpłatne są "świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową", oraz § 4 Uchwały, nakazującego odpowiednie stosowanie jej postanowień do odpłatności za usługi świadczone w oddziałach przedszkolnych przy szkołach, "w zakresie przekraczającym podstawę programową". O świadczeniach przekraczających podstawę programową lub czas jej realizacji mowa jest jeszcze także w § 2 ust. 1 i 5 Uchwały.

Wszystko to dowodzi, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się w części na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (zob. wyrok WSA z 14.02.2012 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA). W ocenie Sądu regułę tę należy odpowiednio odnieść do sytuacji, gdy do nieaktualnej podstawy odwołuje się część uchwały – wówczas nieważnością dotknięta będzie ta część.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność przywołanych przepisów § 1 ust. 2, § 2 ust. 1 i 5 Uchwały oraz § 4 Uchwały w części obejmującej słowa "w zakresie przekraczającym podstawę programową". Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika nie tylko z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "świadczeń przekraczających podstawę programową", ale że zarazem błędnie przesądzają, iż czas przekraczający bezpłatne 5 godzin dziennie pobytu dziecka w przedszkolu poświęcony będzie świadczeniom przekraczającym podstawę programową (wszak w świetle literalnego brzmienia Uchwały to za takie świadczenia przewidziano odpłatność, a zarazem ustalono, iż odpłatne będą szósta i kolejne godziny pobytu). W ten sposób Rada Gminy nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez gminne przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".

W ocenie Sądu wadliwe są także przepisy §2 ust. 4, 6 i 7 oraz § 3 Uchwały – z przyczyn oświetlonych już we wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym miejscu należy wszakże poczynić istotne zastrzeżenie, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nakazuje dużą ostrożność i daleko posunięty krytycyzm w posiłkowaniu się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie ww. przepisów sprzed nowelizacji, gdyż istotna część tego dorobku na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych uległa dezaktualizacji – na co zwrócono już uwagę w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12 (CBOSA).

Dotyczy to w szczególności sposobu rozumienia zasady ekwiwalentności w odniesieniu do świadczeń, za które pobierane są opłaty. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, w przypadku opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma charakter swoiście "jednokierunkowy" w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części, a więc np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń (zob. szerzej wyrok WSA z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12, CBOSA). W konsekwencji w konkretnej sytuacji wymagana kalkulacja opłat, zamiast precyzyjnej "wyceny" udzielanych świadczeń, może ograniczać się do wykazania, że opłaty pokrywają jedynie część kosztów świadczeń udzielanych przez przedszkola. A wyjątkowo, w sytuacji, gdy opłaty te – jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku o sygn. I OSK 1581/12 – mają charakter "symboliczny", tj. z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie będzie nawet wymagane.

Nadal jednak aktualny pozostaje, wypływający z zasady ekwiwalentności świadczeń, wymóg, iż opłaty winny być naliczane tylko za faktyczny czas (godziny) pobytu dziecka w przedszkolu – co prawidłowo oddaje formuła użyta przez Radę Gminy w § 2 ust. 1 Uchwały, że wprowadzona odpłatność dotyczy godzin "przebywania" dziecka w przedszkolu. Sprzeczne z tą formułą oraz zasadą ekwiwalentności są natomiast regulacje mówiące o ustalaniu odpłatności na podstawie godzin "zadeklarowanych" w umowie lub "ilości dni", w których dziecko było "zapisane" do przedszkola, a także dopuszczające odstąpienie od pobierania opłat tylko za czas nieobecności "usprawiedliwionej", i to w określonej formie i czasie – tj. § 2 ust. 4 i 5 oraz § 3 ust. 2–5 Uchwały. Z kolei § 3 ust. 1 Uchwały, regulujący terminy płatności opłat, wykracza poza zakres delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o., upoważniającej radę gminy expressis verbis tylko do ustalania w uchwale "wysokości" opłat.

Poza zakres ustawowego upoważnienia wykracza także regulacja § 2 ust. 6 Uchwały, w myśl której ustalona odpłatność nie obejmuje "kosztów wyżywienia dziecka", a "stawkę żywieniową" wyliczoną w oparciu o koszty produktów żywnościowych wykorzystywanych do przygotowania posiłków ustalać ma dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym. Jak trafnie podniesiono w skardze, przywołany przepis Uchwały zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o., zgodnie z którym warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Wystąpienie powtórzenia normatywnego przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zawierającego je przepisu Uchwały, tym bardziej, iż powtórzenie to jest niedosłowne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z zakresu opłat ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 u.s.o. (tak trafnie wyrok WSA z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 811/11, CBOSA).

Sąd podziela też zarzut skargi co do wadliwości § 2 ust. 7 Uchwały, który stanowi, że wszelkie zasady dotyczące realizacji przedmiotowych świadczeń określa umowa zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka. Analizując cytowany przepis Uchwały Sąd wskazuje na trudności w ustaleniu jego rzeczywistej treści i charakteru – w szczególności czy jest to przepis nakładający obowiązek zawierania opisanych umów pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, czy tylko informujący o dopuszczalności takiej praktyki.

W pierwszym przypadku należałoby podzielić stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. IV SA/Po 175/13, że dochodzi tu do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Tymczasem zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w Uchwale uprawnienia dla dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu z rodzicami lub opiekunami dzieci do określania zasad realizacji świadczeń – jeśli miałoby to wpływać na wysokość ustalonych opłat – oznaczałoby przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Nadto, nakładając obowiązek zawierania wskazanych umów, analizowane unormowanie naruszałoby art. 3531 k.c. statuujący zasadę swobody umów i jej granice.

Jeśliby zaś uznać, że przepis § 2 ust. 7 Uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w Uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji) Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: § 1 ust. 2, § 2 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 Uchwały oraz § 4 Uchwały co do słów "w zakresie przekraczającym podstawę programową" – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Sąd nie dopatrzył się natomiast wadliwości pozostałych przepisów uchwały, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

Podejmując to rozstrzygnięcie Sąd w szczególności podzielił pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 175/13, że obecnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości posłużenia się określonym ułamkiem procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę przy wyliczaniu jednostkowej wartości opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych (por. też ww. wyrok NSA o sygn. I OSK 1581/12). Jeżeli koszty jednostkowe stanowią niewielki ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ww. ustawy, to przedstawione opłaty za jedną godzinę będą co do zasady mieć charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji nie będzie wtedy niezbędne, a tak ustalone opłaty nie naruszą zasady ekwiwalentności. Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje też, iż możliwym staje się matematyczne zaokrąglanie opłat do jednego miejsca po przecinku, bez uszczerbku dla zasady ekwiwalentności świadczeń. Logiczną konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest to, że w razie ustalenia nowej wysokości minimalnego wynagrodzenia, ulega stosownej zmianie wysokość stawki.

Pomimo częściowego uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 p.p.s.a., mając na względzie upowszechniający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie (por. np.: wyrok WSA z 14.03.2013 r., III SA/Kr 1616/12, CBOSA).