I OSK 90/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-17	
Data wpływu	2013-01-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Małgorzata Pocztarek
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6330 Status  bezrobotnego	
Hasła tematyczne	Bezrobocie	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 624/12	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 69 poz 415;  art. 33 ust. 4 pkt 4; Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 8,9; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 624/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 624/12 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. orzekającą o utracie przez A. K. (dalej także, jako: "skarżąca") z dniem 29 maja 2012 r. statusu bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.).

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. K. została zarejestrowana jako bezrobotna w dniu 7 czerwca 2011 r. W dniu 10 lutego 2012 r. własnoręcznym podpisem potwierdziła datę kolejnego stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy (dalej, jako: "PUP") w dniu 29 maja 2012 r.

W dniu 13 marca 2012 r. A. K. została skierowana do odbywania stażu w okresie do 27 czerwca 2012 r. w "[...] ". W dniu 10 maja 2012 r. wpłynęło do PUP w [...] pismo M. W. – właściciela "[...]" o rozwiązanie umowy o staż w trybie natychmiastowym z uwagi na kwestionowanie przez skarżącą między innymi warunków pracy w zakresie czasu pracy. W dniu [...] maja 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję orzekającą o pozbawieniu skarżącej prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu od dnia 11 maja 2012 r. Decyzja ta została skarżącej doręczona w dniu 31 maja 2012 r.

W dniu 29 maja 2012 r. A. K. nie stawiła się w PUP, natomiast w dniu 6 czerwca 2012 r. w czasie pobytu w PUP poinformowała urząd, że skoro nie dostała decyzji o przerwaniu stażu, nie musiała się zgłaszać w dniu 29 maja 2012 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ I instancji orzekł o utracie przez A. K. statusu osoby bezrobotnej, uzasadniając rozstrzygnięcie niestawieniem się przez nią w PUP w wyznaczonym terminie i niepowiadomieniem w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego przez A. K. odwołania, Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że w dniu 7 czerwca 2011 r., to jest w dniu rejestracji, A. K. została pouczona o obowiązkach bezrobotnego oraz o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej, w tym także o obowiązku zgłaszania się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonych terminach i powiadomieniu urzędu pracy w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Z karty "Stawiennictwo w urzędzie pracy i propozycje przedłożone bezrobotnemu" wynika, że A. K. wyznaczono kolejny termin stawiennictwa w PUP na dzień 29 maja 2012 r., co zainteresowana potwierdziła własnoręcznym podpisem. Z tej samej karty wynika, że w tym dniu nie zgłosiła się ona w PUP w [...], natomiast przy dacie 6 czerwca 2012 r. znajduje się adnotacja pracownika Urzędu Pracy potwierdzająca fakt zgłoszenia się bezrobotnej oraz nieprzedstawienie usprawiedliwienia na dzień 29 maja 2012 r. Jak wynika z powyższej adnotacji A. K. stwierdziła, że skoro nie otrzymała decyzji o przerwaniu stażu, nie musi się zgłaszać i nie chciała złożyć żadnych wyjaśnień ze względu na brak czasu. Odwołująca nie podała powodu swojego niestawiennictwa w dniu 29 maja 2012 r., jak również nie przedstawiła żadnego dokumentu wskazującego, że w wyznaczonym dniu nie stawiła się z przyczyn uzasadnionych. Jednym z podstawowych obowiązków bezrobotnego jest, zgodnie z art. 33 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Fakt skierowania na staż nie zwalniał A. K. z obowiązku stawienia się w PUP w wyznaczonym terminie. Zainteresowana pozostawała, bowiem od dnia rejestracji, to jest od 7 czerwca 2011 r. w ewidencji bezrobotnych, tym samym w dalszym ciągu ciążyły na niej obowiązku wynikające z przepisów ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że kwestia pozbawienia prawa do stypendium z tytułu odbywania stażu nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniosła A. K., podnosząc, że nie miała świadomości, że powinna się zgłosić w PUP w dniu 29 maja 2012 r., gdyż od 13 marca 2012 r. rozpoczęła odbywanie stażu, w czasie, którego – jak wynikało z uzyskanej w PUP informacji oraz wytycznych odbywania stażu – nie miała obowiązku stawiennictwa w PUP. W dniu 28 maja 2012 r. Starosta wydał decyzję o pozbawieniu jej prawa do stypendium, ale od tej decyzji się odwołała. Wydanie decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej nastąpiło więc w sytuacji, gdy decyzja w sprawie stypendium, a tym samym możliwości kontynuowania stażu, nie była ostateczna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 624/12 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wskazując na naruszenie przez organy art. 8 i 9 K.p.a., które to naruszenie nie tylko mogło ale miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że termin stawienia się w dniu 29 maja 2012 r. został skarżącej wyznaczony w dniu 10 lutego 2012 r. Po tej dacie zaszła istotna zmiana w sytuacji skarżącej, a mianowicie została ona skierowana na staż, który miała odbywać w okresie od 13 marca do 27 czerwca 2012 r., i gdzie następnie miała być zatrudniona. W związku ze skierowaniem na staż A. K. została poinformowana "o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do odbywania stażu" (załącznik nr 39 do zarządzenia Nr 4/2012). Wśród szeregu obowiązków wymienionych w tej informacji nie ma mowy o tym, że w okresie odbywania stażu nadal aktualny pozostaje obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy w celu zadeklarowania gotowości podjęcia pracy. Również nie wynika z tej "Informacji", że określa ona dodatkowe obowiązki, ponad te, które zostały przedstawione skarżącej w dacie rejestracji. Z brzmienia informacji można wysnuć wniosek, że określa ona wszystkie obowiązki spoczywające na osobie bezrobotnej, skierowanej do odbywania stażu. W każdym zaś razie brak jest zarówno w tym dokumencie jak i w aktach sprawy dowodu świadczącego o tym, że po skierowaniu skarżącej na staż, była ona informowana, że niezależnie od obowiązków wynikających z odbywania stażu, ma obowiązek zgłaszania się do PUP. W takiej zaś sytuacji, skoro A. K. nie została należycie poinformowana o tym, że pomimo skierowania na staż ma obowiązek stawienia się w PUP w terminie wyznaczonym przed skierowaniem na staż, nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji w postaci pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej. Oceny tej nie zmienia to, zdaniem Sądu, że faktycznie poczynając od dnia 11 maja 2012 r. skarżąca nie odbywała stażu, skoro dopiero z decyzji doręczonej jej w dniu 31 maja 2012 r. dowiedziała się, że umowa o staż została rozwiązana. Skarżąca w urzędzie pracy stawiła się w dniu 6 czerwca 2012 r. Co prawda przy adnotacji z tego dnia nie ma jej podpisu, jednak wynika z niej, że faktycznie A. K. usprawiedliwiła swoją nieobecność w dniu 29 maja 2012 r. wyjaśniając, że skoro wcześniej nie otrzymała decyzji w kwestii stażu, nie miała obowiązku się stawiać. Potwierdza to tylko jej przeświadczenie, wynikające z braku właściwego pouczenia, że w okresie trwania stażu nieaktualna pozostaje wyznaczona przed tym stażem data stawiennictwa w celu zadeklarowania gotowości podjęcia pracy.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 624/12 wywiódł Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polegające na błędnym ustaleniu, że:

• z brzmienia "Informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu" można wysunąć wniosek, że określa ona wszystkie obowiązki spoczywające na osobie bezrobotnej skierowanej do odbycia stażu,

• A. K. nie została należycie poinformowana o tym, że pomimo skierowania na staż ma obowiązek stawienia się w PUP w terminie wyznaczonym przed skierowaniem na staż,

• faktycznie A. K. usprawiedliwiła swoją nieobecność w dniu 29 maja 2012 r. wyjaśniając, że skoro wcześniej nie otrzymała decyzji w kwestii stażu, nie miała obowiązku się stawić;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, tj. pominięciu istotnej części akt – "pouczenia" otrzymanego przez bezrobotną w dniu rejestracji, określającego w sposób szczegółowy obowiązki każdej osoby bezrobotnej (bez względu na to czy będzie korzystała z jakichkolwiek form pomocy określonych w ustawie, tj. np. ze stażu, czy też nie);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 8 i 9 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły ww. przepisy oraz, że naruszenie to nie tylko mogło, ale miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji, podczas, gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że A. K. została prawidłowo pouczona o swoich prawach i obowiązkach jako osoby bezrobotnej. "Informacja" była kolejnym dokumentem określającym obowiązki bezrobotnego i nie wynika z niej, że poprzednie "pouczenie bezrobotnej" zostało w jakikolwiek sposób uchylone. Osoba skierowana na staż nie traci statusu bezrobotnego, a zatem nadal ciążą na niej wszystkie obowiązki, o których dotychczas została pouczona. Sąd I instancji błędnie, zatem ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, pomijając istotną jego część, a mianowicie "pouczenie bezrobotnego" otrzymane przez A. K. w dniu rejestracji, określające w sposób szczegółowy obowiązki każdej osoby bezrobotnej rejestrującej się w urzędzie pracy, w tym obowiązek stawiennictwa w wyznaczonych dniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez organ skargi kasacyjnej - opartej jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo, zatem pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi, więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć ustawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), to nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 142/12).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca w dniu 7 czerwca 2011 r., tj. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] została pouczona o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w tym o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Własnoręcznym podpisem potwierdziła fakt pouczenia jej przez organ o powyższym w dniu 7 czerwca 2011 r., a także fakt poinformowania jej - w dniu 10 lutego 2012 r. - o wyznaczonej na dzień 29 maja 2012 r. dacie kolejnej wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy. W dniu 13 marca 2012 r. A. K. została skierowana do odbywania stażu w okresie do 27 czerwca 2012 r. w "[...]". W tym też dniu została zapoznana z "Informacją o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu".

Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że w związku ze skierowaniem skarżącej na staż, zaszła istotna zmiana w jej sytuacji. Owszem skarżąca korzystając z pomocy organu zatrudnienia, rozpoczęła staż z perspektywą zatrudnienia jej po jego odbyciu, jednakże nie zmienił się status skarżącej jako osoby bezrobotnej. A. K. nadal była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna ze wszystkim związanymi z tym konsekwencjami, tj. nadal spoczywały na niej obowiązki, o których została pouczona w dniu rejestracji, tj. w dniu 7 czerwca 2011 r. Dokumenty świadczące o zapoznaniu się przez skarżącą z tym pouczeniem w dniu 7 czerwca 2011 r., jak również w dniu 13 marca 2012 r. z pouczeniem zawartym w "Informacji o prawach i obowiązkach bezrobotnego skierowanego do odbycia stażu", znajdują się w aktach sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji (art. 133 § 1 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla oceny legalności decyzji orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej, pozostają wszelkie okoliczności związane z odbywaniem przez skarżącą stażu, w tym kwestie związane z przerwaniem stażu i pozbawieniem skarżącej stypendium z tytułu jego odbywania. Nie można bowiem przyjąć, że każdorazowe skorzystanie z jakiejkolwiek formy pomocy oferowanej przez Powiatowy Urząd Pracy, obliguje tenże do ponownego pouczenia osoby bezrobotnej o jej obowiązkach, w tym o obowiązku stawiennictwa w PUP w wyznaczonym dniu oraz o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej. Kluczowe znaczenie ma tu rzetelność i odpowiedzialność osoby zdolnej i gotowej do podjęcia pracy, korzystającej z pomocy organu zatrudnienia. W tej sytuacji – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - nie można zarzucić organom administracji publicznej prowadzenia postępowania z naruszeniem art. 8 i 9 K.p.a.

Bezsporne jest, że skarżąca nie stawiła się w dniu 29 maja 2012 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy. Stawiła się dopiero w dniu 6 czerwca 2012 r. nie wskazując jednak przyczyny swojego niestawiennictwa w dniu 29 maja 2012 r., mającej charakter przyczyny uzasadnionej. Nie można bowiem przyjąć, że niestawiennictwo w dniu 29 maja 2012 r. było obiektywnie niemożliwe, niezależne od woli bezrobotnej i wystąpiły takie przeszkody, na które bezrobotna nie miała wpływu. Jak już wyżej wskazano, tylko takie okoliczności mogłyby zostać uznane za "uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zobowiązany będzie do dokonania oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wszystkich pouczeń o obowiązkach przysługujących skarżącej jako osobie bezrobotnej, z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w niniejszym wyroku.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a.