Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 25 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1- 3 i ust. 6, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej J. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 21 lipca 2023 r. Rada Miasta Poznania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej: "u.s.g.") oraz art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie miasta Poznania (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 r., poz. 7054).

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. J. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. wniosła skargę na wskazaną powyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1 i ust. 2, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8, § 9, § 10 ust. 1 i 2 i załącznika graficznego (załącznika nr 2) do uchwały, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale w zaskarżonej części zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego określającego granice władztwa planistycznego gminy poprzez naruszenie praw nabytych spółki - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z ustaleniami uchwały, określającymi zasady i warunki sytuowania na terenie Poznania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane i nie wzięcie pod uwagę stanu istniejącego,

2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1-ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 690 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie istoty majątkowych praw spółki, jako najemcy obiektów, w których usytuowane były tablice i urządzenia reklamowe oraz właściciela tychże tablic i urządzeń reklamowych,

3) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. poprzez obciążenie spółki - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 10 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwalą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały,

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 37a ust. 1-ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez wprowadzenie w obrębie tego samego miasta odmiennych regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, co prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru,

5) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1- ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 22 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. Konstytucji poprzez wprowadzenie regulacji ograniczających wprowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy można to zrobić za pomocą ustawy i tylko, gdy zachodzi ważny interes społeczny.

W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że prowadzi szereg sklepów detalicznych (sklepów "X."), w tym również w granicach administracyjnych Poznania. Spółka posiada prawo własności lub prawo najmu w stosunku do wykorzystywanych sklepów. Spółka wykorzystuje nośniki reklamowe na zewnątrz swoich lokali. Sporna uchwała nie tylko na przyszłość określa parametry tablic i urządzeń reklamowych, ale również nakazuje usunięcie istniejących. Tym samym uznać należy, że spółce przysługuje interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały. Zaskarżona uchwała nie tylko bowiem ogranicza swobodę działalności korzystania przez spółkę z jej praw (prawa własności, prawa najmu, swobody działalności gospodarczej), ale nakłada obowiązki co do już umieszczonych instalacji.

Dalej wskazano, że aktualnie na terenie Poznania znajduje się 69 sklepów "X." w różnych obszarach administracyjnych, co oznacza, że w stosunku do każdego ze sklepów obowiązywać będą odrębne regulacje. Dodatkowo koszt dostosowania i adaptacji sklepów usytuowanych na terenie objętym uchwałą wyniesie ok. 3.000.000 zł. Spółka będzie musiała wydać tę kwotę bez realnej możliwości rekompensaty. Zaznaczyć przy tym należy, że kwota ta obejmuje jedynie koszty adaptacyjne, a nie zawiera kosztów, które spółka będzie zmuszona ponieść za magazynowanie zdemontowanych elementów, likwidację środków trwałych oraz utylizację zdemontowanych elementów. Jednocześnie podkreślić należy, że okres amortyzacji środków potrzebnych na adaptację sklepów wynosi aż 7 lat, dlatego też okres dostosowania urządzeń reklamowych jest zdecydowanie za krótki, narażający wszystkie podmioty na znaczny uszczerbek majątkowy.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów spółka wskazała, że gmina nie może pozbawić prawa do wykonywania prawa własności, lecz przysługuje jej jedynie uprawnienie do określenia sposobu jego wykonywania. W orzecznictwie sygnalizuje się, że ograniczenia prawa własności nie mogą być dowolne. Naruszenie praw nabytych spółki - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z ustaleniami uchwały, określającymi zasady i warunki sytuowania na terenie Miasta Poznania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być one wykonane - stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Spółka nie powinna być zmuszana do zniszczenia lub utraty możliwości korzystania w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 140 Kodeksu cywilnego, z tablic i urządzeń reklamowych, które w sposób zgodny z prawem posadowiła.

W kwestii zarzutu drugiego skarżąca zaznaczyła, że przy stosowaniu art. 3 ust 1 u.p.z.p. należy respektować własność oraz inne prawa majątkowe. Własność (w tym własność tablic i urządzeń reklamowych), zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, jest najszerszym z praw rzeczowych, które daje m.in. prawo do korzystania z nich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (a więc np. eksponowania tablic i urządzeń reklamowych przez ich właściciela). Przepisy o ochronie własności stosuje się odpowiednio do ochrony praw najemcy do używania lokalu (art. 690 Kodeksu cywilnego). Jednakże niezależnie od tego, co stanowi przedmiot najmu, najemca korzysta z ochrony na mocy przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Regulacje zaskarżonej uchwały naruszą natomiast istotę własności i praw majątkowych. Nie przestrzegają również wymogu proporcjonalności ingerencji w prawo własności (i inne prawa majątkowe) i tym samym nie są zgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ przedmiot własności (najmu) właścicieli tablic i urządzeń reklamowych na skutek działania tego przepisu może być ograniczony, a wręcz całkowicie im odjęty, jeśli dojdzie do konieczności rozbiórki w powyższym trybie. W przypadku ingerencji skutkującej całkowitym odjęciem (unicestwieniem przedmiotu własności), tak jak będzie to miało miejsce w przypadku zdecydowanej większości nośników reklamowych skarżącej spółki, będzie to ingerencja w prawo własności równoważna w skutkach prawnych z wywłaszczeniem, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji może odbywać się tylko za odszkodowaniem.

W Konstytucji RP ustawodawca przewidział wprawdzie możliwość ograniczenia własności, ale tylko przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc tylko w ustawie i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty tego prawa oraz gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. W przypadku uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu (mimo, że zostało zbudowane legalnie na podstawie zgody budowlanej, co nie było dotąd kwestionowane przez organ) ma miejsce ingerencja w ów "rdzeń" prawa własności, skutkująca jego niedopuszczalnym naruszeniem, a także wywłaszczeniem, czyli całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu, mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności

W zakresie zarzutu trzeciego zawartego w petitum skargi spółka wskazała, że w przepisach u.p.z.p. dotyczących aktu prawa miejscowego o pokrewnym charakterze, a mianowicie przepisów odnoszących się do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, interpretowanych w sposób uwzględniający dyrektywy odnoszące się do władztwa planistycznego gminy, nie przewidziano możliwości wstecznego "delegalizowania" istniejących na danym terenie obiektów budowlanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru retrospektywnego i nie oddziałuje wobec istniejących legalnie obiektów budowlanych ze skutkiem wstecznym, który oznaczałby po wejściu w życie planu ich rozbiórkę lub zmianę przeznaczenia. Nie jest to możliwe nawet w przypadku, gdy uchwalony później plan miejscowy przewiduje inne przeznaczenie danego terenu. Ze względu na brak przepisów umożliwiających wsteczne stosowanie tak zwanej uchwały reklamowej regulacje uchwały powinny oddziaływać wyłącznie na przyszłość. Przejawem niewłaściwego wyważenia celu legislacyjnego i środka użytego do jego realizacji jest przy tym obciążenie skarżącej spółki obowiązkiem poniesienia kosztów dostosowania wybudowanych tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych uchwałą. Przedmiotowa regulacja uchwały nie spełnia co najmniej jednego z kryteriów zasady proporcjonalności, uznawanych w orzecznictwie za obligatoryjne, tj. "proporcjonalności sensu stricto", które dotyczy ustalenia, czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Odnosząc się do zarzutu czwartego spółka wyjaśniła, że uchwała narusza zasadę równego traktowania z art. 32 Konstytucji, albowiem przewiduje prowadzenie w obrębie tego samego miasta odmiennych regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, a więc uprzywilejowane traktowanie niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń, bez merytorycznego uzasadnienia dla takich odmiennych regulacji oraz ich wpływu na niekorzystną zmianę sytuacji prawnej ich właścicieli w stosunku do właścicieli innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych pozostających w obrębie tego samego miasta.

W kwestii zarzutu piątego sformułowanego w petitum skargi spółka wskazała, że zgodnie z art. 22 Konstytucji, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Uznać natomiast należy, że uporządkowanie ładu przestrzennego w mieście nie mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego. Ograniczenie działalności gospodarczej nie może przy tym być wprowadzone za pomocą aktu prawa miejscowego, albowiem stanowi to istotne naruszenie Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") ze względu na jej niedopuszczalność (brak interesu prawnego), a w przypadku gdyby Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu Rada Miasta wskazała, że powszechne zjawisko samowoli budowlanej, związane z powstawaniem urządzeń reklamowych, w dotychczasowych uwarunkowaniach prawnych było niezwykle trudnym do przezwyciężenia. Zgodnie z założeniem ustawodawcy i warstwą aksjologiczną towarzyszącą uchwaleniu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. nowelizującej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęcie uchwały krajobrazowej daje możliwości wzmocnienia walki z samowolą reklamową. Dlatego też Rada Miasta Poznania w dniu 11 lipca 2023 r. podjęła uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Poznania. Co ważne, organ nadzoru nie podjął w stosunku do niej rozstrzygnięcia nadzorczego, które zastosował do poprzedzającej ją uchwały Rady Miasta Poznania nr LXXVIII/1407/V!ll/2023 z dnia 24 stycznia 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Poznania (zob. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 r., poz. 2622). Skarżąca składała uwagi do wszystkich czterech wyłożeń projektu uchwały, za każdym razem postulując utrzymanie stanu istniejącego dot. identyfikacji sieci sklepów "X.", bez woli wypracowania nowych standardów w porozumieniu z Miastem. Uwagi dotyczyły nawet stref, w których skarżąca nie posiada żadnych obiektów (obszar Staromiejski).

Zdaniem Rady skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Skarżąca w treści skargi nie wykazała w sposób skonkretyzowany zależności pomiędzy regulacjami uchwały a rzeczywistym jej oddziaływaniem na sferę praw i obowiązków skarżącej. Skarżąca nie wykazała, że jest właścicielem nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie Gminy Miasta Poznań i nie wskazała, który zapis uchwały, określający warunki i zasady sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, dotyczy konkretnego nośnika reklamowego spółki i to w taki sposób, iż nośnik ten podlegał będzie jakiejkolwiek modyfikacji w związku z wejściem w życie zapisów uchwały krajobrazowej oraz upływem okresu dostosowawczego, określonego w § 10 ust. 1 uchwały, co spowoduje z kolei naruszenie lub ograniczenie interesu prawnego lub uprawnienia spółki, związanego z takim urządzeniem reklamowym. Skarżąca nie wykazała ponadto związku zapisów uchwały krajobrazowej z jakimkolwiek typem tablicy czy urządzenia reklamowego, którym posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej i który to typ nośników reklamowych został w uchwale krajobrazowej zakazany lub którego parametry zmieniono lub ograniczono. W ocenie Rady Miasta Poznania nie został więc spełniony wymóg określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. dotyczący korelacji między zaskarżonym aktem organu gminy a interesem prawnym skarżącej spółki.

Dalej, wskutek nowelizacji u.p.z.p. radom gmin zostało przyznane uprawnienie do określenia w drodze uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. W założeniu ustawodawcy uchwały krajobrazowe mają więc stanowić instrument pozwalający gminom na kształtowanie - w sposób estetyczny i efektywny - zasad sytuowania wymienionych obiektów na obszarze gminy. Zgodnie z art. 37a ust. 4 u.p.z.p., uchwała krajobrazowa jest aktem prawa miejscowego. W konsekwencji uchwała krajobrazowa zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który podjął tę uchwałę (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Jest ona odpowiednikiem ustawy na obszarze gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że gmina dysponuje obecnie uprawnieniem do ukształtowania zasad sytuowania tych obiektów na swoim obszarze ze wszystkimi konsekwencjami z tego tytułu wynikającymi. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić przy tym wówczas, gdy rozwiązania pianistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Tym niemniej, nie ma podstaw twierdzić, aby na gruncie niniejszej sprawy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego wynikającego z art. 37a u.p.z.p., bowiem zachowane zostały wszystkie wymagane prawem elementy niezbędne dla podjęcia uchwały krajobrazowej. Ponadto, w samą istotę władztwa pianistycznego gminy włączone jest uprawnienie polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Powyższe dowodzi braku zasadności zarzutu skarżącej, jakoby podjęcie przedmiotowej uchwały stanowiło przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, a ingerencja gminy miała charakter arbitralny i godzący w istotę prawa własności. Tego rodzaju ingerencja jest bowiem naturalną konsekwencją uprawnienia przyznanego gminie do uregulowania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie Poznania.

Zdaniem Rady Miasta zarzuty skarżącej mają w istocie rzeczy charakter zarzutów de lege ferenda i dotyczą w rzeczywistości regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała. Przepis art. 37a u.p.z.p. jednoznacznie nakazuje dostosowanie istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej niezależnie od tego, czy zostały one zrealizowane legalnie czy nielegalnie. Przepis art. 37a u.p.z.p. obowiązuje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.

Ponadto, szczególnego podkreślenia wymaga również wymiar i zakres konsekwencji, jaki w istocie wywiera zaskarżona uchwała dla ogółu uczestników życia społecznego. Dostrzec należy, że wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym spornej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny; czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczo w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko skarżącej. Adresatem jest każdy podmiot spełniający określone przesłanki.

Rada Miasta wskazała następnie, że powoływana przez skarżącą zasada zaufania obywatela do państwa wywodzona z zasady demokratycznego państwa prawnego nie ma charakteru absolutnego, prawa nabyte mogą być ograniczane lub znoszone w razie kolizji wartości leżących u ich podstaw z innymi wartościami konstytucyjnymi, którym w danej sytuacji należałoby przyznać pierwszeństwo ochrony. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie "delegalizuje wstecznie" nośników reklamowych. Uchwała ustanawia wyłącznie wymóg dostosowania wskazanych obiektów do ustanawianych przez siebie standardów, a działanie to ma wyłącznie na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Uchwała odniesie skutek do wszystkich takich urządzeń istniejących w dniu wejścia w życie jej postanowień, a kryterium ingerencji jest niezależne od uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie których urządzenia reklamowe mogą zostać podzielone na te wykonane zgodnie z Prawem budowlanym (tj. legalne) oraz wykonane z naruszeniem postanowień tej ustawy (tj. nielegalne - samowole budowlane).

Wskazano także, że skarżąca wywodzi naruszenie zasady równego traktowania z błędnych przesłanek. Argumentacja skarżącej zasadza się na rozumowaniu, iż już z samego faktu wyznaczenia różnych obszarów na terenie Poznania, w których obowiązywać będą różnego rodzaju zasady i warunki sytuowania urządzeń reklamowych, wynika naruszenie zasady równego traktowania wobec podmiotu, który na tych obszarach posiada swoje placówki. Celem wprowadzenia uchwały było ukształtowanie zasad i warunków sytuowania urządzeń reklamowych. Nie do pomyślenia jest przyjęcie jednakowych zasad, takich samych dla obszaru całej dużej gminy, jaką jest Miasto Poznań. Poszczególne obszary miasta różnią się gęstością i rodzajem zabudowy, sposobem poprowadzenia arterii komunikacyjnych, stopniem nasycenia zielenią przestrzeni miejskiej, walorem zabytkowym itp. Stąd też nie może obowiązywać jeden sztywny model sytuowania urządzeń reklamowych dla tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej. Pewne rejony muszą podlegać większym ograniczeniom co do możliwości sytuowania urządzeń reklamowych, a w innych obszarach można dopuścić większą swobodę (nośniki reklamowe o większych gabarytach, gęściej zlokalizowane). Na takie zróżnicowanie uregulowań zezwala przepis art. 37a ust. 6 u.p.z.p. Obszary zostały precyzyjnie wytyczone, w sposób zgodny ze wskazaniem wyrażonym w art. 37a ust. 7 u.p.z.p. Uchwała krajobrazowa dzieli teren Miasta na 4 obszary, co jest zgodne z delegacją ustawową, a są to: obszar staromiejski, obszar centrum i historycznych dzielnic, obszar zurbanizowany i obszar przyrodniczy. W granicach administracyjnych gminy - Miasta Poznania znajduje się prawdopodobnie 68 sklepów sieci J. S.A. (a nie 69 obiektów jak wskazuje skarżąca). Spośród tych sklepów żaden nie znajduje się w obszarze staromiejskim.

Końcowo Rada Miasta wskazała, że zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych (okresy dostosowawcze) zostały uregulowane z uwzględnieniem ochrony ładu przestrzennego i obowiązującym prawem. Wynikający z uchwały 12-sto miesięczny okres dostosowawczy jest zgodny z terminem wskazanym w art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

W wykonaniu wezwania Sądu skarżąca przedłożyła listę należących do niej obiektów handlowych na terenie Miasta Poznania ze wskazaniem adresów oraz rodzaju tytułów prawnych do nieruchomości, na których posadowione są te obiekty handlowe.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2023 r. strona skarżąca wskazała, że na każdym sklepie znajdują się urządzenia reklamowe, w tym słupy, totemy, szyldy i tablice, nadto do każdego ze sklepów skarżąca spółka posiada tytuł prawny, co zostało wykazane w piśmie z dnia 15 września 2023 r. Ustalenia zaskarżonej uchwały - jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to niewątpliwie podmiot, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na sytuowaniu i utrzymywaniu tych tablic i urządzeń, jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Jego interes prawny w tym przypadku wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego z art. 22 Konstytucji RP, oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

W pozostałym zakresie spółka podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Podkreśliła przy tym, że zleciła biegłemu Sądowemu Sądu Okręgowego w Poznaniu w zakresie wzornictwa dr P. B. wykonanie opinii w zakresie rozpoznawalności wizerunku marki ogólnopolskiej w kontekście projektu zmian wyglądu wizualnego reklam w przestrzeni miejskiej Poznania w celu wykazania, iż uchwała krajobrazowa doprowadzi do delegalizacji istniejących już nośników reklamowych bez pochylenia się przez Miasto Poznań nad konsekwencjami, jakie powyższe niesie dla przedsiębiorstw, w tym skarżącej. Opinia była złożona w trakcie postępowania, jednakże nie została wzięta pod uwagę. Tablice reklamowe oraz urządzenia reklamowe w wielkościach obecnie znajdujących się na terenie Miasta Poznania lub w wielkościach proponowanych przez skarżącą to kluczowe elementy identyfikacji wizualnej marki "X.". Należy zauważyć, że tego rodzaju logotypy, tj. dzięki swojej barnie i kształtowi są rozpoznawane przez potencjalnego klienta.

W dniu 10 stycznia 2024 r. do akt zostało złożone pismo przez pełnomocnika spółki A. S.A. z wnioskiem o rozpoznanie jej skargi na uchwałę z dnia 11 lipca 2023 r. wraz ze skargą J. zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Po [...].

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumenty zawarte w skardze. Oświadczył, że w Poznaniu spółka ma sklepy przy ul. [...] bądź [...]. Jednocześnie oświadczył, że z zakresu zaskarżenia wyłącza § 9 uchwały, który dotyczy sytuowania ogrodzeń.

Pełnomocnik organu podał, że wnosi jak w odpowiedzi na skargę: o odrzucenie, lub oddalenie skargi. Nadto podał, że nie posiada informacji o wpłynięciu pisma spółki A. S.A. w W.. Drugi z pełnomocników organu podkreślił brak wykazania interesu prawnego strony skarżącej. Po stronie skarżącej nie ma informacji, który nośnik nie spełnia standardów uchwały. Nadto podał, że według jego wiedzy żaden sklep strony skarżącej nie jest usytuowany w strefie Staromiejskiej, a jedynie w strefie Centrum i Historyczne Dzielnice. Skarżona uchwała nie dotyczy prawa własności i w tym zakresie argumenty strony skarżącej są nieuzasadnione.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącej w związku z otrzymaniem pisma od pełnomocnika A. S.A. z siedzibą w W., które zawiera wniosek o otwarcie rozprawy w sprawie II SA/Po [...], wskazał, że wniosek ten pozostawia do uznania Sądu, choć jest on zasadny w świetle tego, że dotyczy tej samej materii sprawy i ze względów ekonomiki procesowej skarga powinna być rozpoznawana łącznie z niniejszą sprawą.

Pełnomocnik wskazał także, że w dniu 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny wydal wyrok w sprawie o sygn. akt P 20/19, w którym uznał art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, za niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie w uchwale krajobrazowej należało zawrzeć regulację, która zapewniłaby możliwość dochodzenia odszkodowania za zmiany, których konieczność wprowadzenia przewiduje uchwała krajobrazowa, co czyni zasadnym zarzut podnoszony przez skarżącą. Skarżąca posiada sklepy znajdujące się w obszarze objętym uchwałą krajobrazową, tym samym kwalifikuje się do uzyskania odpowiedniej rekompensaty za dostosowanie istniejących w dniu wejścia w życie uchwały, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zgodnie z wytycznymi uchwały. Koszt dostosowania nośników reklamowych w jednym sklepie wynosi średnio ponad 25.000,00 zł netto i taka strata będzie po stronie skarżącej, stąd też interes prawny związany z dochodzeniem roszczeń jest realny. Zmiana logo wiąże się ze zmianą standardów przyjętych również w zakresie zgłaszania znaku i logotypu skarżącej do Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej i udzieleniem prawa co do znaku słowno-graficznego dla skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Poznania nr LXXXVIII/1671/VIII/2023 z dnia 11 lipca 2023 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie miasta Poznania (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2023 r., poz. 7054).

Podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W rozpoznawanej sprawie stroną skarżącą jest spółka posiadająca sieć sklepów detalicznych "X," na terenie Miasta Poznania. Część sklepów posadowiona jest na nieruchomościach stanowiących własność spółki lub przedmiot użytkowania wieczystego, natomiast co do pozostałych sklepów spółka ma zawarte umowy najmu, podnajmu lub dzierżawy (tom I, k. [...]-[...] akt sąd.). Faktem ogólnie znanym jest przy tym, że sieć korzysta z określonego logotypu (szyldu), a na sklepach i w obrębie sklepów korzysta z gablot, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma spółki z dnia 29 maja 2023 r. zawierającego uwagi do projektu uchwały wynika przy tym, że używane przez spółkę logo w trzech standardowych formatach (typy 2; 2,5 i 3) posiadają inne wymiary niż wynika to z treści uchwały i istniejące nośniki będą musiały zostać wymienione w celu dostosowania do zapisów uchwały. W piśmie tym spółka opisała w sposób szczegółowy także jak pozostałe zapisy uchwały wpływają na stosowne przez spółkę rozwiązania reklamowe, w tym m. in. jak zapisy wpłyną na stosowane billboardy, tablice reklamowe na elewacjach, gabloty i potykacze (tom I, k. [...]-[...] akt sąd.). Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom Rady Miasta spółka wykazała więc, że posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały. Na tę konkluzję nie ma wpływu fakt, że spółka zaskarżyła także zapisy uchwały dotyczące Obszaru Staromiejskiego, a w tym obszarze nie ma obecnie żadnych sklepów (tom II, k. [...] i [...] akt sąd.), albowiem spółka prowadzi działalność gospodarczą na terenie Miasta Poznania, a ustalenia zaskarżonej uchwały – jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących a także przyszłych tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to niewątpliwie podmiot, który posiada stale rozrastającą się sieć sklepów na terenie miasta i czerpie zyski z działalności gospodarczej, także przy użyciu reklamy w przestrzeni publicznej, jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Jego interes prawny w tym przypadku wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego z art. 22 Konstytucji RP.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Jednocześnie podkreślić należy, że w przepisach regulujących procedurę sporządzania uchwały krajobrazowej nie znalazł się analogiczny do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepis, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania planu miejscowego z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami. Tym niemniej Sąd wskazuje, że przeanalizował akta zgromadzone w toku procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały i nie stwierdził, aby uchwała została sporządzona z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania. Nadesłane Sądowi akta są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do meritum Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie istotne są konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tej ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne w tym zakresie, rada co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Zgodnie z brzmieniem art. 37a u.p.z.p., rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7 w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale oraz wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10 pkt 1 i 2).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia spółka uczyniła § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 i 2 określające zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych niebędących szyldami, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz zasady i warunki sytuowania szyldów, ich gabarytów oraz liczby odpowiednio w obszarze staromiejskim oznaczonym na załącznikach nr 1 i 2 do uchwały symbolem OS, w obszarze centrum i historycznych dzielnic oznaczonym na załącznikach nr 1 i 2 do uchwały symbolem CHD, w obszarze zurbanizowanym oznaczonym na załącznikach nr 1 i 2 do uchwały symbolami Z1 i Z2 i obszarze przyrodniczym oznaczonym na załącznikach nr 1 i 2 do uchwały symbolami P1, P2, P3, P4, P5, P6 i P7, a także § 8 określający zasady i warunki usytuowania obiektów małej architektury, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w obszarach: staromiejskim, centrum i historycznych dzielnic, zurbanizowanym oraz przyrodniczym. W zakresie § 9 określającym zasady i warunki usytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w obszarach: staromiejskim, centrum i historycznych dzielnic, zurbanizowanym oraz przyrodniczym skarga została cofnięta na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. Dodatkowo spółka zaskarżyła § 10 uchwały, i choć w treści skargi wskazała wyłącznie ust. 1 i 2, to konsekwentnie chodzi także o ust. 3 i 6, które stanowią ich rozwinięcie. Ponadto spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie załącznika graficznego (załącznika nr 2) do uchwały.

Mając na uwadze przejrzystość wywodu prawnego Sąd zdecydował w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów sformułowanych pod adresem § 10 uchwały, który ustala termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami do zasad i warunków określonych w uchwale (ust. 1), określa sposoby dostosowania tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego do postaci zgodnej z ustaleniami uchwały (ust. 2 i 3) oraz określa termin dostosowania ogrodzeń pełnych wykonanych z prefabrykowanych betonowych przęseł lub blachy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami do zasad i warunków określonych w tej uchwale (ust. 6).

W kontekście powyższego wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)." Zdaniem Sądu pytającego wątpliwości konstytucyjne budziła nie sama dopuszczalność ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem o dobro wspólne, tj. wspólną przestrzeń urbanistyczną i wynika przede wszystkim z art. 1 i art. 5 Konstytucji oraz unormowań Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. nr 14, poz. 98). Przedmiotem wątpliwości był jednakże brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody legalnej. Nie ma bowiem, w świetle tego przepisu, możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Konieczne jest zatem dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny oceny, czy taki kształt regulacji jest niezbędny dla ochrony interesu publicznego i czy nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem Sądu pytającego regulacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób oczywisty odbiega od zasad przyjmowanych w zakresie mechanizmu kompensacyjnego tak w samej ustawie planistycznej w przypadku wyrządzenia szkody planistycznej czy dokonania wywłaszczenia planistycznego (art. 36 i art. 37), jak również odbiega od zasad ingerencji w wykonywanie prawa własności przyjmowanych w innych regulacjach ustawowych, które określają przesłanki i zakres odszkodowań na wypadek ingerencji w prawo własności, motywowanej interesem publicznym. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konieczna jest ocena przez Trybunał wskazanej regulacji przez pryzmat zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw słusznie nabytych. Tożsame pytanie prawne zostało przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19.

W wyniku rozpoznania tych połączonych pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w serwisie internetowym Legalis pod numerem 3026950) uznał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego. Problem konstytucyjny koncentruje się na możliwości nadania przez ustawodawcę uprawnień organowi stanowiącemu gminy do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała krajobrazowa, bez zapewnienia słusznego odszkodowania podmiotom dotkniętym tą uchwałą, które do tej pory legalnie prowadziły działalność reklamową przy pomocy nośników wzniesionych legalnie (na podstawie pozwoleń na budowę). Trybunał wskazał, że kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (i wydana na jej podstawie tzw. uchwała krajobrazowa) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek usunięcia przez właściciela na jego koszt, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wypełnia znamiona konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału regulacja zawarta w kwestionowanym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył zatem obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją.

W dalszej kolejności Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność. Z tego powodu Trybunał uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze, w pełni zgadzając się przy tym z powołaną argumentacją Trybunału, Sąd w składzie orzekającym działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 10 ust. 1-3 i ust. 6, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku, ponieważ wymieniony zapis uchwały wydany został w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawowy. W tej sytuacji zbędne stało się przy tym odniesienie przez Sąd do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Poznania w kontekście istniejących w dniu wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (zarzut nr 1 w petitum skargi).

Tym niemniej, powyższe nie oznacza, że skarga jest zasadna także co do pozostałych zarzutów. Choć bowiem Sąd uznał, że zapisy uchwały nie mogą mieć zastosowania do tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i ogrodzeń pełnych, wykonanych z prefabrykowanych betonowych przęseł lub blachy, które istniały w dniu wejścia w życie uchwały z uwagi na brak zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania, nie oznacza to, że przepisy tej uchwały w zaskarżonej części nie powinny znajdować zastosowania do tablic reklamowych, urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i wymienionych ogrodzeń sytuowanych po dniu wejścia w życie tej uchwały. Poza rozważaniami Sądu pozostają przy tym istniejące w dniu wejścia w życie uchwały obiekty małej architektury, albowiem zgodnie z § 10 ust. 4 uchwały istniejące w dniu wejścia w życie uchwały obiekty małej architektury nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków w niej określonych.

W kontekście powyższego wskazać należy, po pierwsze, że Sąd nie zgadza się z zarzutem, iż wprowadzenie obszarów o różnych regulacjach dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane prowadzi do naruszenia zasady równego traktowania w granicach danego obszaru (zarzut nr 4 w petitum skargi). Co prawda spółka nie zaskarżyła w petitum skargi samego § 3 ust. 1 uchwały określającego obszary o różnych regulacjach dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, to zaskarżyła załącznik nr 2 do uchwały, stanowiący przedstawienie graficzne granic poszczególnych obszarów, wobec czego Sąd uznał za zasadne odniesienie się do tego zarzutu.

Z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (vide wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach P 45/06, K 5/10, trybunal.gov.pl).

Z woli ustawodawcy, na mocy art. 37a ust. 6 u.p.z.p. uchwała krajobrazowa może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy. Nie można twierdzić, że samo posiadanie przez dany podmiot sklepów w różnych obszarach administracyjnych miasta powoduje, że obowiązujące tam uregulowania naruszają wobec niego zasadę równego traktowania. Wymagania co do formy tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i ogrodzeń w obrębie danego obszaru odnoszą się do wszystkich podmiotów, które na tym terenie będą chciały posadowić takie nośniki, a nie wyłącznie do skarżącej. Jak słusznie wskazała Rada Miasta w odpowiedzi na skargę, nie do pomyślenia jest przyjęcie jednakowych zasad, takich samych dla obszaru całej dużej gminy, jaką jest Miasto Poznań. Poszczególne obszary miasta różnią się gęstością i rodzajem zabudowy, sposobem poprowadzenia arterii komunikacyjnych, stopniem nasycenia zielenią przestrzeni miejskiej, walorem zabytkowym itp. Stąd też nie może obowiązywać jeden sztywny model sytuowania urządzeń reklamowych dla tak zróżnicowanej przestrzeni miejskiej. Pewne rejony muszą podlegać większym ograniczeniom co do możliwości sytuowania urządzeń reklamowych, a w innych obszarach można dopuścić większą swobodę (nośniki reklamowe o większych gabarytach, gęściej zlokalizowane).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać w pierwszej kolejności na cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisów umożliwiających gminom podejmowania uchwał krajobrazowych. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej (https://sejm.gov.pl; zakładka Strona główna -> Prace Sejmu -> Druki sejmowe -> Druk nr 1525) ustawodawca wskazał, że projekt wywiera skutki przede wszystkim w obszarze społecznym. Podstawowym celem tego projektu jest wdrożenie rozwiązań, które zapewnią właściwy poziom ochrony szczególnie cennym krajobrazowo obszarom Polski. Dzięki temu społeczeństwo – tak obecne, jak i przyszłe pokolenia – będzie miało możliwość funkcjonowania w estetycznej przestrzeni publicznej. Ustawodawca podkreślił, że kształtowanie krajobrazu ma znaczenie dla kultury, społeczeństwa, gospodarki i polityki. Wysoka jakość kształtowanego krajobrazu sprzyja rozwojowi kultury, tworzy więzi społeczne, chroni przed wykorzystaniem, przynosi korzyści gospodarcze i wzmacnia pozycję polityczną kraju. W uznaniu znaczenia ochrony krajobrazu państwa członkowskie Rady Europy w dniu 20 października 2000 roku we Florencji sporządziły Europejską Konwencję Krajobrazową. Jak zostało wskazane w jej preambule, wśród wartości leżących u podstaw Konwencji znajduje się zgodne uznanie, że krajobraz jest ważną częścią jakości życia ludzi zamieszkujących wszędzie: na obszarach miejskich i na wsi, na obszarach zdegradowanych, jak również na obszarach o wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem, jak i na obszarach pospolitych. Konwencja ta została ratyfikowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 24 czerwca 2004 roku w związku z czym w stosunku do naszego kraju weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku. Sygnatariusze Konwencji zobowiązali się do wdrożenia określonych rozwiązań. W szczególności dotyczy to ustanowienia i wdrożenia polityki w zakresie krajobrazu ukierunkowanej na ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu oraz wprowadzenia instrumentów mających na celu ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazu. Ustawodawca zwrócił uwagę, że samorząd lokalny ma bardzo ograniczone możliwości wpływania na ład reklamowy na swoim terenie. Na obszarach innych niż obszarowe formy ochrony przyrody, czy parki kulturowe ustalenie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych było możliwe jedynie poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (por. art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co przy relatywnie niewielkim pokryciu terenu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z góry wyklucza możliwość zachowania ładu reklamowego na większości terenu kraju. Aby przeciwdziałać takiemu stanowi rzeczy projekt ustawy przyznał radzie gminy kompetencję do ustalania w formie samodzielnego aktu prawa miejscowego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 7 pkt 2 w zakresie art. 37a).

Dalej, wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest – jak powyżej wskazano – uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą przy użyciu reklam zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest niczym nieograniczone (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, OTK ZU nr 3/1998). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Niewątpliwie zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże ograniczenie to nie narusza zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż odnosi się do pewnej grupy podmiotów, a nie tylko skarżącej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął przywoływane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Z kolei zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym (zadaniem publicznym) jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP).

Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą pewnych ograniczeń dotykających przedsiębiorców, wobec wcześniejszej znacznej swobody, uzasadnione było interesem publicznym – interesem danej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie, to znajduje podstawę w przepisach rangi ustawowej – art. 37a u.p.z.p., a zatem nie narusza art. 22 Konstytucji.

Przyjęte przez Radę Miasta Poznania regulacje nie powodują też naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kodeksu cywilnego), choć w konkretnych przypadkach wprowadzone przepisy mogą ograniczać swobodę co do sytuowania tablic reklamowych, urządzeń reklamowych i szyldów oraz swobodę co do ich wyglądu i materiału, z którego zostaną wykonane. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Z uwagi na powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).