I SA/Wa 2585/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-10-02	
Data wpływu	2019-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Łukasz Trochym	
Symbol z opisem	6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Komunalizacja mienia	
Skarżony organ	Minister Rozwoju	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071;  art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 107  par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Łukasz Trochym Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2020 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącego D. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "kpa", uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], dalej "nieruchomość" i stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności tej nieruchomości.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Wojewoda [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej "ustawa", decyzją z [...] listopada 2011 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta [...] wskazując, że przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998r.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności tej nieruchomości. wskazując, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Na skutek skargi D.W. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 375/13, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy wydając decyzje reformatoryjną nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy działka nr [...], wydzielona z działki [...] w dniu [...] grudnia 1998 r., stanowiła część drogi publicznej (ul. [...] czy ul. [...] czy też jedynie łącznik pomiędzy tymi ulicami, który jednak charakteru drogi publicznej nie posiada.

Kierując się przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 11 t.j.), dalej "ppsa", organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następowało jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

-nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

-nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że zgodnie z księga wieczystą nr [...], właścicielem działki nr ew. [...], z której wydzielono działkę ew. nr [...], w dniu [...] grudnia 1998r. oraz obecnie jest D.W. Zatem ww. działka w dniu [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Oceniając drugą przesłankę z art. 73 ust. 1 ww. ustawy - zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. organ uznał, że ta także została spełniona.

Wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Zatem o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu [...] grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Ulica [...]została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 6, poz.112) w części dotyczącej Miasta [...], przy czym uchwała ta nie zawierała załącznika mapowego określającego przestrzenny zasięg dróg i ulic w niej wymienionej. Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przedmiotowa droga - ulica [...] stała się drogą gminną.

W aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu[...] lipca 2011 r. pod nr [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego E.P., na potrzeby postępowania w trybie art. 73 ustawy, zgodnie z którą działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...] i jest zajęta po drogę - ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 375/13, którym organ jest związany, zakwestionował ustalenia co do zajęcia działki nr 7934/64 pod drogę - ul. [...]. Zdaniem Sądu mapa z projektem podziału nieruchomości jest wadliwa bowiem nie określa stanu faktycznego i prawnego gruntu na żądaną datę [...] grudnia 1998 r., a przedstawia jedynie stan aktualny. Wskazał, że zadaniem organu odwoławczego będzie ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego czy przedmiotowa działka stanowiła część drogi publicznej w dniu [...] grudnia 1998 r.

W związku z powyższym w toku postępowania odwoławczego na postawie analizy akt sprawy, [...] kwietnia 2019 r. została sporządzona opinia geodezyjna przez geodetę uprawnionego A.G., która jednoznacznie wskazuje, że działka projektowana nr ew. [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę - ul. [...] w [...]. W opinii tej wskazano, że:

-mapa z projektem podziału działki nr ew. [...], przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2011 r. pod nr [...] oraz wykaz zmian gruntowych do projektu podziału wskazują, że działka proj. nr [...] wydzielona z działki [...] stanowi użytek drogowy i zajęta jest pod ulicę [...]. Na mapie brak jest adnotacji wskazującej, że stan przedstawiony na mapie zgodny jest ze stanem z dnia [...] grudnia 1998 r., natomiast znajduje się adnotacja o aktualności mapy na dzień [...] kwietnia 2011 r.;

-akta sprawy zwierają kopię mapy własnościowej ul. [...] z wykazem stanu prawnego drogi miejskiej ul. [...] - drogi gminnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego wg stanu na dzień [...] października 1998 r. Porównanie ww. mapy z mapą podziałową [...] wskazuje, że przebieg drogi w przeważającej części pokrywa się z działką proj. [...]. W wykazie wskazano, że w granicy pasa drogowego ul. [...] znajduje się powierzchnia

[...] m2 z działki nr ew. [...], stanowiąca połączenie z ul. [...];

-z metryki ulicy [...] sporządzonej w listopadzie 1984 r. wynika, że ulica [...] przebiega od ulicy [...] do ulicy [...], teoretyczna długość ulicy wynosi [...] m, a rzeczywista [...] m. Z opisu technicznego wynika, że jest to ulica o nawierzchni jezdni szlakowo-żużlowej i trawiastym poboczu, częściowo uzbrojona w sieć wodociągową oraz posiadająca nadziemną sieć nn. Z wpisów w metryce wynika, że ostatnia aktualizacja stanu ulicy została dokonana [...] listopada 1996 r. i nie wskazuje na żadne zmiany;

-z wydruków ortofotomap z lat 1996 - 2015 dla obszaru obejmującego działkę nr ew. [...] wynika, że na terenie położenia projektowanej działki nr [...] w badanym okresie czasu, w tym również w dniu [...] grudnia 1998 r. istniała droga;

- z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych [...] października 2011 r. wynika, że w dacie [...] grudnia 1998 r. teren działki nr [...] stanowił drogę gruntową, co potwierdził przedstawiciel zarządcy drogi oraz właściciel nieruchomości.

Organ odwoławczy nie ma zatem wątpliwości, że działka nr [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną - ul. [...] w [...].

Ostatnią przesłanką do stwierdzenia własności nieruchomość na podstawie art. 73 ww. ustawy jest to, aby pozostawała ona we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Organ wyjaśnił pojęcie "władania" nieruchomością" - w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy. wskazując, że nie należy tego pojęcia utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć można w szczególności: umowy obejmujące okres [...] grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury); umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem [...] grudnia 1998 r.; dokumentacja powykonawcza; metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym [...] grudnia 1998 r.; umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres [...] grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia 1998 r.; dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W aktach sprawy znajduje się kopia metryki ul. [...] wraz z graficznym załącznikiem sporządzona według stanu na 1984 r., ale od tego czasu nieaktualizowana, z której wynika, że ulica ta biegnie od ul. [...] do ul., [...], jest drogą o nawierzchni szlakowo-żużlowej, z trawiastym poboczem, jest odwadniana przy pomocy spadków naturalnych na pobocze, jest częściowo uzbrojona w sieć wodociągową i posiada nadziemną sieć n/n. Ponadto ulica nie posiada większego znaczenia komunikacyjnego i w zasadzie jest drogą dojazdową do budynków. W aktach organu odwoławczego znajduje się również informacja, zawarta w pismach Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i z dnia [...] grudnia 2001 r., do których dołączono wykaz dróg, że na ulicy [...] Miasto [...] przed dniem [...] grudnia 1998 r. utrzymywano oświetlenie uliczne oraz utrzymywano w czystości kanalizację deszczową.

W trakcie oględzin nieruchomości w dniu 12 października 2011 r. przedstawiciel Zarządu Miejskiego Ulic i Mostów w [...] oświadczył, że działka nr ew. [...] w dacie [...] grudnia 1998 r., jak i przed tym dniem, była utrzymywana przez zarządcę drogi, poprzez wyrównywanie nawierzchni gruntowej i zasypywanie nierówności frezem asfaltowym.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), również w wersji obowiązującej w dniu [...] grudnia 1998 r., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną (a od [...] stycznia 1999 r. również w gaz), należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ulicy sieci i urządzeń elektrycznych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z powyższego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ulicy wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem [...] grudnia 1998 r. jak i po tej dacie. W ocenie organu władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonane czynności związane np. z konserwacją oświetlenia ulicznego czy odśnieżaniem. Dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej .

Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby przesądzić, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do drogi publicznej - ul. [...] czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania drogi gminnej ul. [...] w [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł D.W. wskazując, że wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I SA/WA 375/13 jest wiążący i dlatego brak jest podstaw do ponownej oceny przez Ministra kwestii będącej przedmiotem jego rozstrzygnięcia. W kolejnych pismach stanowiących uzupełnienie skargi wskazuje, że droga nigdy nie istniała, nie jest wyznaczona na gruncie. W piśmie z [...] lipca 2019 r. (data prezentaty) wskazał zarzut naruszenia art. 7, 28, 30 § 1 i 16 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przesłuchanie osoby na rzecz której ustanowiono służebność drogową po przedmiotowej działce , zarzuca pominięcie skarżącego w czynnościach związanych z oględzinami nieruchomości, naruszenie oraz art. 56, 170 p.p.s.a. pomimo, że w tej sprawie toczyło się postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, 2167.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poza tym, zgodnie z art. 153 ppsa organ związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd i wskazaniami co do dalszego toku postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie I SA/WA 375/13 wskazał, że organ:

-nie ustalił czy działka nr ew. [...] wydzielona z działki nr ew[...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicy pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] lub też [...] – nie potwierdza tego kopia metryki drogi ulicy [...], gdyż ani metryka ani załącznik graficzny nie zawiera wskazania gdzie ta droga przebiega;

-nie ocenił dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień [...] grudnia 1998 r. dla działki nr ew. [...], na którym odręcznie w miejsce ulicy [...] wpisano ulicę [...];

-nie usunął wątpliwości czy działka nr ew. [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. stanowiła część drogi publicznej ([...] lub [...]) czy też jedynie łącznik między tymi ulicami który nie posiada statusu drogi publicznej;

-wadliwie przyjął za wiarygodną mapę z projektem podziału nieruchomości przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] lipca 2011 r. pod nr [...] podczas gdy mapa ta nie określa stanu faktycznego i prawnego gruntu na datę [...] grudnia 1998 r. a przedstawia stan aktualny;

- nie ustalił jaki jest stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r.

W wytycznych nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego i ustalenie czy przedmiotowa działka stanowiła część drogi publicznej czy też łącznik pomiędzy takimi drogami a w następnej kolejności wykazanie spełnienia ostatniej z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. tj. to jest ustalenia czy jednostka samorządu terytorialnego wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do tej nieruchomości.

Oceniając obecnie decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju Sąd uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ, będąc związany wyrokiem WSA poprzednio rozpoznającym sprawę, nie ustalił w sposób przekonujący stanu faktycznego w sprawie a co za tym idzie naruszył art. 153 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ przeprowadził jeden nowy dowód tj. zlecił wykonanie opinii geodezyjnej.

Z opinii tej, wynika, że przebieg drogi – ulicy [...] pokrywa się w części z działką projektowaną nr ew. [...]i że w granicy pasa drogowego ulicy [...] znajduje się ok [...] m2 z działki nr ew. [...] stanowiącej połączenie z ulicą [...]. Ulica [...] ma długości [...] m a w rzeczywistości [...].

Organ uznał tę opinię za wiarygodną.

Opinii tej nie podziela Sąd. Wynika to z następujących okoliczności:

- przebieg drogi ulicy [...] pokrywa się jedynie w części z działką projektowaną. Znajduje to odzwierciedlenie w mapie własnościowej i mapie z projektem podziału wykonanej [...] czerwca 2011 r. i potwierdza w istocie ta opinia.

- nie pokrywają się zapisy w księdze wieczystej i wypisie z rejestru gruntów co do powierzchni nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W księdze wieczystej [...] droga ma pow. [...] ha, w wypisie z rejestru gruntów [...] ha, w wykazie do mapy z projektem podziału – [...] ha. Każda z tych powierzchni jest inna;

-nie wyjaśnione zostało czy pas drogowy – widoczny na ortofotomapach znajdujących się w aktach sprawy jest łącznikiem pomiędzy dwiema ulicami czy częścią ulicy [...] a może [...]. Co prawda z opinii tej wynika, że istniejąca droga stanowi część ulicy [...], ale biorąc pod uwagę fakt, że uchwała o zaliczeniu do dróg publicznych ulicy [...] (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] marca 1987 r. (D.Urz. Woj. Maz nr 6, poz.112), nie zawierała załącznika mapowego określającego przestrzenny zakres tej ulicy – twierdzenia w tym zakresie są nie przekonujące.

Poza tym organ nie ocenił pozostałych dowodów, w tym też tych na które zwrócił uwagę WSA poprzednio rozpoznający sprawę w tym wypisu z rejestru gruntów z mapą, pism znajdujących się w aktach sprawy np. z Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z [...] października 2011 r z którego wynika że nie posiadają jako ówcześni zarządcy drogi żadnych dokumentów dotyczących prowadzenia prac związanych z utrzymaniem tej drogi na działce skarżącego.

Zwrócić też należy uwagę na dokument wydany przez Urząd Miejski w [...] – opis i mapa, dotyczący działki nr ew. [...] wydany [...] lipca 1995 r. a więc blisko [...] lat od zaliczeniu ulicy [...] do dróg publicznych i stanowiący podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Na mapie tej uwidocznione są zarówno ulica [...]jak i ulica [...] – które się nie łączą. Może to sugerować, że część drogi, która przebiega przez działkę skarżącego stanowiła łącznik między tymi drogami. Pośrednio o tym świadczy fakt, że zgodnie z zapisami w ww. księdze wieczystej nieruchomość ta obciążona jest prawem drogi dla każdoczesnego właściciela nieruchomości nr [...] a skoro tak to możliwe jest, jak twierdzi skarżący, że droga ta została wytyczona właśnie i tylko w tym celu jako droga prywatna służąca właścicielom nieruchomości władnącej.

Umknęło także uwadze organu, że powoływane oświadczenie przedstawiciela Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w [...] z oględzin, o utrzymywaniu drogi przez ten podmiot zawierało również oświadczenie, że nie posiadają żadnych dokumentów świadczących o ich władaniu nieruchomością skarżącego jako drogą. Istnieją także rozbieżności co do nawierzchni drogi (żużlowa, szlakowo-żużlowa, czy utwardzana frezem asfaltowym).

Samo oświadczenie o władaniu, wobec wątpliwości nie tylko co do władania przez podmiot publicznoprawny, jak i wątpliwości co do przebiegu i sposobu urządzenia tej drogi, nie może stanowić wyłącznego dowodu na spełnienie przesłanki władania.

Ma przy tym rację skarżący, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ posłużył się dokumentami (mapy, wypisy z rejestru gruntów, oświadczenie) które w znakomitej części zostały podważone przez sąd poprzednio rozpoznający sprawę.

W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał zwrócić się do geodety sporządzającej opinię geodezyjną o jej uzupełnienie poprzez odniesienie się do wskazywanych wyżej rozbieżności w powierzchni działki i jej położeniu (w tym nie pokrywaniu się ze stanem faktycznym na gruncie) i wyjaśnienie na jakiej podstawie uznała, że przez działkę Skarżącego przebiega ulica [...] skoro nie było załącznika graficznego do metryki ulicy, co oznacza że tak naprawdę nie wiadomo jaki jest jej przebieg (gdzie się kończy). Opinia geodety jak każdy dowód ma być przekonująca, logiczna i spójna i znajdować uzasadnienie w dowodach zebranych w sprawie. Zakwestionowanie przez sąd map a następnie posłużenie się nimi w opinii czyni ją mało wiarygodną.

Organ oceni wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy a mające istotne znaczenie w sprawie w tym te na które zwracał Sąd poprzednio rozpoznający sprawę jak i te na które zwrócił uwagę Sąd w tym składzie mając na względzie ocenę poprzedniego sądu i brak możliwości posłużenia się niektórymi z nich.

Trzeba pamiętać, że komunalizacja stanowi formę wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przeznaczenie części nieruchomości na drogę wiąże się z pozbawieniem osoby fizycznej (właściciela ) części nieruchomości. Oznacza to, że musi się dokonać na podstawie przepisów ustawy i w określonych granicach przestrzennych. To właśnie te granice przestrzenne (przebieg w terenie) ma dla wywłaszczanego istotne znaczenie choćby z punktu widzenia możliwości późniejszego zagospodarowania pozostałej części nieruchomości. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., I OSK 124/06). Skoro więc nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 17 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odbywa się w granicach drogi publicznej to granice tej drogi stanowić muszą nie tylko efekt pracy geodety (mapy) ale muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentów kreujących drogę publiczną. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzającą. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję R.P. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle wg przepisów, co w praktyce oznacz, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest sytuacja w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę. W niniejszej sprawie Sąd dostrzegł istotne odstępstwa od przebiegu drogi na gruncie z przebiegiem jej na mapie, co stanowi jedną z przyczyn do uchylenia decyzji, o czym była zresztą mowa wyżej. Równie ważne jest ustalenie czy wyodrębniona działka ewidencyjna z działki Skarżącego spełnia kryteria drogi publicznej czy jest tylko łącznikiem pomiędzy dwiema drogami publicznymi.

Rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 K.p.a.) Organ ma przy tym obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego oceny pod kątem zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem że mają istotne znaczenie w danej sprawie a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 K.p.a.). Oceniając dowody organ kieruje się swobodną oceną dowodów (art. 80 K.p.a.) co oznacza że ma obowiązek dokonać oceny dowodów zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego. Zapatrywanie organu nie może być przy tym dowolne, arbitralne, przeczące regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie dowodom.

Trzeba pamiętać jednakże, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. Takiej przekonującej argumentacji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść rozstrzygnięcia, gdyż organ nie dokonał zgodnej z wyżej wskazanymi kryteriami oceny dowodów i posłużył się tymi które zostały zakwestionowane przez sąd. Konieczne jest ich uzupełnienie w zakresie wskazanym wyżej.

Co do pozostałych zarzutów skargi w tym zarzutu naruszenia art. 56 czy 107 p.p.s.a. są nie zasadne gdyż organ nie stosuje (poza art. 153 p.p.s.a) przepisów procedury sądowo administracyjnej.

Powoływany prze Skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] [....] dotyczył uznania za bezskuteczną czynności zmian w ewidencji gruntów. Zdaniem tego sądu administracyjnego w sytuacji, gdy sprawa o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające jest w toku, organ ewidencyjny nie jest władny do rozstrzygnięcia sporu, czy i jaka część działki spełnia kryteria ustawowe, a w konsekwencji do wprowadzenia zmian do ewidencji w drodze czynności materialno-technicznej, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Skutki tego wyroku nie powodują bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, jak wywodzi skarga a jedynie eliminują wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w drodze czynności materialnotechnicznej jako niezgodnych z prawem.

Nie przesłuchanie osoby na rzecz której ustanowiono służebność nie stanowi naruszenia art. 28 czy 30 k.p.a. gdyż osoba ta nie jest stroną tego postępowania.

Z kolei art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych a w tej sprawie postępowanie jest dopiero w toku.

Zarzut pominięcia skarżącego w czynnościach administracyjnych - oględzinach mógł być podnoszony w poprzednim postępowaniu gdyż w tym tego rodzaju dowód nie był przeprowadzany.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.