IV SA/Po 356/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-22	
Data wpływu	2023-05-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Sebastian Michalski	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Sygn. powiązane	I OSK 2965/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako Kolegium lub SKO) decyzją z dnia 27.02.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia 28.12.2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 28.12.2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Ż. odmówił E. N. (dalej jako skarżąca) przyznania dodatku węglowego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji i danych pozyskanych z rejestrów publicznych, jak również w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca nie zamieszkuje pod adresem podanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego tj. ul. [...], [...]. Ponadto z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że na ww. adres nie została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wskazując, że jest współwłaścicielem domu przy ul. [...] w Ż., w którym źródłem ogrzewania są piece kaflowe oraz kuchnia węglowa. Zgłoszenia do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej jako CEEB) na ww. adres dokonała zarówno skarżąca, jak i jej brat W. N..

Skarżąca podkreśliła, że ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 z późn. zm., dalej jako u.d.w.) nie zawiera przepisu, na podstawie którego organ byłby uprawniony do uznania, że warunkiem wypłaty dodatku węglowego jest stałe zamieszkanie na terenie gminy, w której dana osoba wystąpiła o dodatek węgłowy. W ocenie skarżącej warunkiem ustawowym przyznania i wypłaty dodatku węglowego jest wyłącznie posiadanie pieca lub pieców węglowych, a ten warunek skarżąca spełnia.

Zdaniem skarżącej działań organu I instancji nie można uznać za przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ponieważ działania te miały charakter pozorny, a ich jedynym celem nie było ustalenie stanu faktycznego, lecz sformułowanie uzasadnienia dla odmowy wypłaty dodatku węglowego. Dalej skarżąca podniosła, że gdyby organ przeprowadził rzetelny wywiad środowiskowy, zmierzający do ustalenia wszystkich okoliczności stanu faktycznego to ustaliłby, że skarżąca mieszka w Ż. przy ul. [...] przez istotną część roku, jako współwłaściciel nieruchomości ponosi opłaty z tytułu podatku gruntowego, zużycia wody i rachunków za media (energia, gaz), których poziom zużycia – w ocenie skarżącej - jednoznacznie potwierdza, że mieszka ona w Ż., korzystając z położonego tam domu jak aktywny właściciel. Skarżąca wskazała, że na potwierdzenie powyższych okoliczności jej brat (który również złożył wniosek o dodatek węglowy) przekazał organowi stosowne wyciągi bankowe.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła deklaracji śmieciowej na ww. adres, ponieważ prowadzi tam gospodarkę zeroemisyjną. Wszystkie odpady biodegradowalne zużywa we własnym zakresie jako kompost, natomiast pozostałe odpady, które wytwarza w ilościach śladowych, segreguje i wywozi własnym samochodem do swojego drugiego miejsca zamieszkania, gdzie ma zawartą umowę na wywóz śmieci. Skarżąca wyjaśniła, że ponoszenie podwójnych kosztów i zawieranie umowy na wywóz odpadów w Ż. byłoby nieracjonalne i nieuzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27.02.2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Ż. ustalił, że skarżąca nie zamieszkuje na stałe pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy, co potwierdziła sama skarżąca wskazując, że mieszka tam przez część roku. Kolegium wyjaśniło, że dodatek węglowy przysługuje osobie, która mieszka pod danym adresem, a nie jest tylko właścicielem nieruchomości. Istotne jest faktyczne zamieszkiwanie i gospodarowanie w lokalu, w którym zainstalowane jest źródło ciepła. Aby otrzymać dodatek węglowy nie jest wystarczające okresowe tylko zamieszkiwanie w danej nieruchomości. SKO ponadto wyjaśniło, że prowadzenie gospodarstwa domowego możliwe jest tylko w jednej lokalizacji. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 6 u.d.w. jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wywiadu środowiskowego, Kolegium wskazało, że ustawodawca nie nakazał, by wywiad środowiskowy przeprowadzać w terminie uzgodnionym z wnioskodawcą. Organ I instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wobec czego Kolegium nie widziało podstaw do przeprowadzania kolejnego wywiadu. Końcowo SKO wskazało, że przepisy u.d.w. dają organowi uprawnienie do zweryfikowania danych na podstawie deklaracji o opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a zatem działania organu I instancji weryfikującego okoliczności sprawy w oparciu tę deklarację były słuszne i zgodne z przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. N., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca podtrzymała argumenty i twierdzenia podniesione w odwołaniu. W jej ocenie organ odwoławczy powtórzył błędne i nie mające oparcia w stanie faktycznym argumenty organu I instancji. Zdaniem skarżącej SKO nie przeprowadziło żadnego postępowania dowodowego, przyjmując za pewnik założenia i tezy zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż.. Dalej podniosła, że wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony we współpracy i porozumieniu z wnioskodawcą, w przeciwnym zaś razie organ nie ma możliwości weryfikacji prawdziwości i zasadności okoliczności wskazanych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 06.06.2023 r. skarżąca uzupełniająco wskazała, że w jej ocenie odmowa przyznania dodatku węglowego wynika z przyczyn pozamerytorycznych tj. z faktu, że nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku na stałe, lecz jak wyjaśniła "średnio 10-15 dni w miesiącu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 poz. 2095) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Przechodząc do oceny zasadności samej skargi wskazać należy, przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27.02.2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia 28.12.2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 u.d.w. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 12 u.d.w.).

Jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w., dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:

1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:

a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o dodatku osłonowym;

d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych;

3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności.

W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 15e u.d.w. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego.

Zgodnie zaś z art. 2 ust. 16 u.d.w., przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.

Cytowane wyżej przepisy prawa ustanawiają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, a w niektórych przypadkach może być wszczęte również z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.).

Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Oznacza to, że organ rozstrzygający w sprawie przyznania dodatku węglowego musi zweryfikować informacje podane przez wnioskodawcę we wniosku.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o przyznanie dodatku węglowego pochodzi z dnia 28.11.2022 r. W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 21.12.2022 r, z której płynie wniosek, że pracownik organu I instancji podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad nie został jednak przeprowadzony, ponieważ pod adresem wskazanym we wniosku nikogo nie zastano. Na podstawie zebranych informacji stwierdzono, że nikt nie zamieszkuje pod tym adresem, ani też nie została złożona deklaracja za gospodarowanie odpadami.

Akta administracyjne uwzględniają deklarację CEEB złożoną przez skarżącą na adres ul. [...], [...]. W deklaracji skarżąca podała swoje dane adresowe: ul. [...], [...]. Dokument ten pochodzi z dnia 1.09.2022 r. co wskazuje, że wówczas skarżąca przebywała pod innym adresem, aniżeli wskazany we wniosku o dodatek węglowy.

W skardze skarżąca przyznała, że posiada również inne miejsce zamieszkania. Podkreśliła, że w domu przy ul. [...] w Ż. mieszka przez "istotną część roku", dalej wskazała, że nie zamieszkuje tam w sposób, który uzasadniałby składanie przez nią deklaracji śmieciowej, gdyż nie mieszka tam przez pełny miesiąc, lecz "po kilkanaście dni w miesiącu naprzemiennie – w Ż. i w [...]". Jednocześnie w piśmie z dnia 6.06.2023 r. skarżąca wyjaśniła, że mieszka pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy średnio 10-15 dni w miesiącu.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do konstatacji, że orzekające w sprawie organy, odmawiając skarżącej przyznania dodatku węglowego, postąpiły prawidłowo. Organ I instancji podjął czynności mające na celu zweryfikowanie okoliczności wskazanych we wniosku, jednak ich wynik nie uzasadniał pozytywnego rozpatrzenia sprawy. Nie wykazano bowiem, aby skarżąca prowadziła gospodarstwo domowe pod adresem ul. [...] w Ż.. Taka konkluzja płynie z notatki służbowej z wywiadu środowiskowego, podczas którego nie zastano skarżącej, jak również z braku deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego organ bierze pod uwagę - zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 15a u.d.w. – m.in. informacje wynikające z ww. deklaracji, skarżąca zaś deklaracji takiej nie złożyła. Choć sama ta okoliczność nie przesądza o fakcie niezamieszkiwania pod adresem wskazanym we wniosku, to jednak na tle pozostałych ustaleń organu, pozwala na wywiedzenie takiej tezy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 78 k.p.a. strona postępowania ma prawo do składania wniosków dowodowych, a organ nie może odmówić ich przeprowadzenia, jeżeli dotyczą okoliczności istotnych dla sprawy. Wskazać również należy za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.03.2021 r., sygn. akt: II OSK 1918/18, że inicjatywa dowodowa nie jest przypisana tylko organom orzekającym, ale należy też do stron postępowania. Mimo, że to na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, to strona ma inicjatywę dowodową - może wskazać kontrdowód, z którego zamierza wyprowadzić korzystne skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się także, że współpraca strony z organem nie może polegać wyłącznie na kwestionowaniu ustaleń organu bez przedstawienia konkretnych przeciwdowodów. Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Krakowie z 21.01.2021 r., II SA/Kr 1314/20, LEX nr 3151626). Pomimo, iż skarżąca dołączyła do odwołania dokumenty dotyczące odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy M., to jednak na ich podstawie nie sposób wyprowadzić wniosków pozwalających na pozytywne rozpatrzenie wniosku o dodatek węglowy. Nie było rolą orzekających organów wykazanie, że skarżąca zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem, lecz jedynie zweryfikowanie tych informacji. Na skutek poczynionych ustaleń organ I instancji, a następnie również organ odwoławczy wywiodły, że informacje wskazane we wniosku nie są zgodne ze stanem faktycznym, zaś skarżąca nie udowodniła, ażeby było inaczej.

Orzekający w sprawie Sąd nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą błędów. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji w sposób rzetelny ustalono stan faktyczny oraz zrozumiale wyjaśniono podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji z dnia 27.02.2023 r Kolegium wskazało dowody, na jakich się oparło, jak również ustalenia dokonane na ich podstawie.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego była prawidłowa. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.