II OSK 1898/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-06	
Data wpływu	2014-07-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jerzy Solarski
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6016 Ochrona przeciwpożarowa	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2727/13	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 109 poz 719; § 5; Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 1991 nr 81 poz 351;  art. 4  ust. 1  pkt 5; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2727/13 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2727/13, oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Mieszkańcy budynków przy ul. [...] 3A i [...] 3B pismem datowanym na 17 czerwca 2013 r. zwrócili się do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy z prośbą o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynków, zwłaszcza instalacji elektrycznej i piorunochronnej, opisując istniejące nieprawidłowości. W dniach 9 i 10 lipca 2013 r. została przeprowadzona kontrola budynku przy ul. [...] 3B, z której sporządzono protokół. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy wydał, na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.), decyzję z dnia 5 września 2013 r., nakazującą Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" zapewnienie możliwości przejazdu drogą pożarową biegnącą wzdłuż dłuższego boku budynku o każdej porze roku.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że do budynku możliwy jest dojazd pożarowy od strony ul. [...], dalej wewnętrzną drogą osiedlową o szerokości jezdni powyżej 4m. Droga znajduje się na terenie MSM "[...]". Właściciel drogi oznakował ją jako droga pożarowa. Pomimo ustawionego przez właściciela znaku "zakaz postoju" – stwierdzono, że na przedmiotowej drodze parkują samochody. Po przeprowadzeniu rozpoznania operacyjnego stwierdzono, że ze względu na parkowanie na drodze pożarowej samochodów, działania ratowniczo-gaśnicze będą utrudnione lub wręcz niemożliwe. Organ powołał w podstawie prawnej przepisy, zgodnie z którymi właściciele terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie nałożonego obowiązku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazała, że nie ona powinna być adresatem nałożonego obowiązku, uznając że nałożony obowiązek zapewniający przejezdność drogi pożarowej polega na usunięciu znajdujących się na tej drodze pojazdów. Nałożony poprzez art. 4 ust. 1 pkt 5 z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej obowiązek zapewnienia przejezdności drogi pożarowej zrealizowała poprzez wytyczenie drogi pożarowej spełniającej wymagane parametry i właściwe jej oznakowanie. Stwierdziła, że egzekwowanie tego obowiązku należy do policji lub straży miejskiej.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości.

Organ wskazał, że zgodnie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), właściciele i zarządcy terenów mają obowiązek utrzymywania znajdujących się w ich obrębie dróg pożarowych w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. Jeżeli parkowanie samochodów w miejscach wskazanych przez zarządcę lub zabronionych przez zarządcę terenu powoduje, iż dojazd do budynków nie spełnia wymagań Rozdziału 6 "Drogi pożarowe" (§ 12–§ 16) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), wówczas taka sytuacja stanowi rażące naruszenie cyt. przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. Organ powołał się także na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), który to przepis nakłada obowiązek na właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniającego ich ochronę przeciwpożarową, do przygotowania tego budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze na powyższą decyzję zarzuciła nieważność postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu, powołując się na wyroki: NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 494/10 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 499/09, wskazała, że mimo tego, iż organ był do tego zobowiązany, nie określił jednoznacznie i precyzyjnie nałożonych nakazów. Decyzja była niewykonalna w dacie wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zatem obarczona jest wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ nie ustalił też stanu faktycznego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a ograniczył się do przytoczenia treści przepisów aktów wykonawczych. Organ, nie wskazując rozwiązań zamiennych, ciężar wyjaśnienia sprawy przerzucił na Spółdzielnię. Zarzucono skierowanie nałożonego obowiązku do niewłaściwego podmiotu, który nie ma uprawnień do jego wykonania (wyrok NSA z dnia 9 września 2003 r., sygn. akt IV SA 3858/01).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) – ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co do zasady ustawodawca nałożył na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a – przejęcie odpowiedzialności za realizację obowiązku). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku, obiektu budowlanego lub terenu, ciąży obowiązek do przygotowania tego budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Z kolei, zgodnie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), właściciele i zarządcy terenów mają obowiązek utrzymywania znajdujących się w ich obrębie dróg pożarowych w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach dotyczących przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie dotyczy obowiązku zapewnienia możliwości przejazdu drogą pożarową do budynku o każdej porze roku.

Skarżąca nie kwestionuje, że jest zarówno właścicielem budynku jak i terenu. Sąd zgodził się z organem, że obowiązki Spółdzielni nie kończą się na oznakowaniu drogi pożarowej. Oczywiście nie do niej należy egzekwowanie zakazu parkowania samochodów i wbrew twierdzeniu w skardze, organ nie nałożył na nią obowiązku egzekwowania zakazu parkowania. Takie uprawnienia posiadają inne podmioty (policja lub straż miejska), lecz skarżąca zobowiązana na mocy powyższych przepisów winna – w przypadku naruszenia ustalonych przez siebie zasad – podejmować działania, które doprowadzą drogę pożarową do stanu umożliwiającego wykorzystanie jej przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, skarżąca nie podejmowała żadnych działań dla wykonania ciążących na niej obowiązków.

Zdaniem Sądu organ, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz.U. 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), uprawniony był w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.

W ocenie Sądu w sprawie priorytetem powinno być zagwarantowanie ochrony zdrowia i życia – bezpieczeństwo użytkowników budynku pozostającego w zasobach skarżącej Spółdzielni.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż to skarżąca winna podejmować działania prowadzące do umożliwienia wykorzystania przygotowanej drogi pożarowej do prowadzenia akcji ratowniczej, podczas gdy obowiązek egzekwowania zakazu parkowania spoczywa na innych podmiotach niż skarżąca,

§ 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż z przepisu tego wynika obowiązek zapewnienia przejezdności drogi pożarowej, podczas gdy przepis ten nakłada obowiązek utrzymania drogi pożarowej o parametrach wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 5 września 2013 r., określonych w art. 156 § 1 pkt 2 oraz 5 Kodeksu postępowania administracyjnego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę Spółdzielni Mieszkaniowej MSM "[...]", mimo istniejących przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, których dopuściły się organy administracji publicznej obydwu instancji, w szczególności naruszeń art. 6 oraz 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji dokonał właściwej wykładni przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a w konsekwencji zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji w przedmiocie nałożonego na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązku zapewnienia możliwości przejazdu oznaczoną drogą pożarową o każdej porze roku.

Zaznaczyć należy, że Spółdzielnia Mieszkaniowa jako właściciel terenu i oznaczonych budynków obowiązana jest do realizacji szeregu zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, skonkretyzowanych w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym do zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji (pkt 4) oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5). Stosownie zaś do regulacji § 5 ww. rozporządzenia właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Trudno zgodzić się ze stroną skarżącą, że określone wymienionymi przepisami obowiązki służące zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej miałyby polegać tylko na tym, że właściciel terenu i obiektów budowlanych dokonuje oznaczenia urządzonej drogi jako "drogi pożarowej" z zakazem postoju. Jeżeli więc zachowanie tych wymogów okazuje się niewystarczające, a droga pożarowa jest permanentnie zastawiona parkowanymi samochodami, to konieczne jest podjęcie dodatkowych działań prowadzących do rzeczywistego, a nie tylko formalnego zagwarantowania warunków umożliwiających skuteczne prowadzenie akcji ratowniczych w razie zagrożenia pożarowego.

Słusznie w odpowiedzi na skargę wskazano, że w okolicznościach konkretnej sprawy obowiązkiem Spółdzielni Mieszkaniowej jest również podejmowanie czynności zmierzających do fizycznego udrożnienia drogi pożarowej. Oczywiście egzekwowanie zakazu postoju i parkowania pojazdów na drodze pożarowej należy do kompetencji policji i straży miejskiej, jednak rzeczą Spółdzielni jest systematyczne dokonywanie stosownych zgłoszeń wymienionym służbom, ale też podejmowanie innych działań (np. informacyjnych) przeciwdziałających nielegalnemu wykorzystywaniu drogi pożarowej. Skoro w myśl przepisu § 5 rozporządzenia właściciel terenu ma obowiązek utrzymywać drogi pożarowe "w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej", to nie może poprzestać tylko na jej właściwym urządzeniu i oznakowaniu, lecz musi zapewnić, aby w każdym czasie służby ratownicze miały zabezpieczony dojazd drogą pożarową do miejsc, które podlegają ochronie przeciwpożarowej.

Przewidziany w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek przygotowania budynku lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej musi być tak rozumiany i realizowany, aby jednocześnie zapewniał – zgodnie z pkt 4 – osobom przebywającym w budynku lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ustawy, ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem. Jeżeli zatem organ Państwowej Straży Pożarnej stwierdza nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego, to ma obowiązek zastosować w sposób władczy określone przepisami prawa nakazy. Natomiast wybór środków służących do realizacji należy do podmiotu zobowiązanego.

W rozpoznawanej sprawie wyniki przeprowadzonych kontroli niewątpliwie uzasadniały orzeczenie o nakazie określonym w decyzji.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ PSP nie miał obowiązku szczegółowego wskazywania czynności, które mają zapewnić możliwość przejazdu oznaczoną drogą pożarową. To na Spółdzielni spoczywa inicjatywa zastosowania takich rozwiązań, które doprowadzą przedmiotową drogę pożarową do stanu zgodnego z prawem. Formułowane więc zarzuty kasacyjne co do niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut dotyczący nieważności kwestionowanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a.).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.