III OSK 3747/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-21	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 426/20	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 426/20 w sprawie ze skargi A.D. na decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r., znak SKO.P/0162/3/2020, SKO.P/0162/9/2020, SKO.P/0162/10/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 426/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 marca 2020 r., znak: SKO.P/0162/3/2020, SKO.P/0162/9/2020, SKO.P/0162/10/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Podaniem z dnia 20 stycznia 2020 r. A.D. zwrócił się do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na następujące pytania: "1. Jaki podmiot w okresie od dnia 3 grudnia 2018 r. do dnia 21 grudnia 2018 r. wykonał modernizację i aktualizację strony internetowej www.kolegium.krakow.pl?; 2. Czy w okresie przed dniem 3 grudnia 2018 r. Kolegium ponosiło koszty modernizacji i aktualizacji strony internetowej www.kolegium.krakow.pl, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości? 3. Jakie przedmioty stanowiące własność SKO w Krakowie zostały w ciągu ostatnich 10 lat nieodpłatnie przekazane byłej Prezes SKO w Krakowie?; 4. Czy wszystkie przedmioty nieodpłatnie przekazane byłej Prezes SKO w Krakowie zostały zwrócone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie?; 5. Jakie przedmioty stanowiące własność SKO w Krakowie zostały w ciągu ostatnich 10 lat zbyte i za jaką kwotę na rzecz byłej Prezes SKO w Krakowie bądź podmiotu, którego działalność była Prezes SKO w Krakowie firmowała swoim nazwiskiem, o którym mowa na str. 4 oraz str. 19 wystąpienia pokontrolnego z dnia 25 października 2019 r. o sygn. DKiN-AP-093- 2/2019?". Ponadto wnioskodawca wniósł o udostępnienie protokołu zwrotu przez Prezes SKO w Krakowie K.S. pobranego mienia, o którym mowa w piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. o sygn. SKO.P/0162/172/2019.

Następnie podaniem z dnia 31 stycznia 2020 r. A.D. zwrócił się do Prezesa SKO w Krakowie z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na następujące pytania: "1. Jaki był całkowity koszt wydania numeru 95 (zima 2019) kwartalnika Casus?; 2. Czy w związku z opublikowaniem numeru 95 kwartalnika Casus zostało przyznane byłej Prezes SKO w Krakowie jakiekolwiek wynagrodzenie, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości, z jakiego tytułu i kto podjął decyzję w tym zakresie? Informuję, iż moje pytanie nr 2 z dnia 13 stycznia 2020 r. nie dotyczyło funkcjonowania jakiejkolwiek kontroli zarządczej, a adekwatnej, skutecznej i efektywnej. Wnoszę zatem o udzielenie mi odpowiedzi na postawione pytanie oraz poinformowanie mnie, czy dokumentacja dotycząca przebiegu kontroli była przesyłana stosownym organom na podstawie miarodajnych przepisów oraz czy była ona (wzorem innych Kolegiów) gdziekolwiek publikowana. Jednocześnie wnoszę o udostępnienie mi (w formie elektronicznej) dokumentacji dotyczącej kontroli zarządczej, w tym oświadczeń o stanie kontroli zarządczej za lata 2010-2018".

Kolejnym podaniem z dnia 3 lutego 2020 r. A.D. zwrócił się do Prezesa SKO w Krakowie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej stanowiącej odpowiedź na następujące pytania: "1. Ile spraw wpłynęło do SKO w Krakowie w okresie od dnia 10 stycznia 2020 r. do dnia 3 lutego 2020 r., z wyszczególnieniem liczby spraw podatkowych?; 2. Czy w okresie od dnia 10 stycznia 2020 r. do dnia 3 lutego 2020 r. sprawy były przydzielane wszystkim etatowym oraz pozaetatowym członkom SKO w Krakowie (oczywiście pomijając członków, których nieobecność w Kolegium była usprawiedliwiona z uwagi na przebywanie na urlopie, zwolnieniu itp.)?; 3. Czy przydziały spraw były dokonywane w sposób zapewniający równomierne obciążenie wszystkich etatowych oraz pozaetatowych członków SKO w Krakowie?; 4. Czy sposób dokonywania przydziałów realizował zalecenia pokontrolne w zakresie zapewnienia załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, a przez to zmierzał do likwidacji istniejących zaległości? 5. Jaki procent spraw pozostałych do zakończenia przez SKO w Krakowie stanowią sprawy niezałatwione w terminie (według stanu na dzień 3 lutego 2020 r.)?; 6. Czy sposób przydziału spraw realizował zalecenia pokontrolne w zakresie niedopuszczania do dyskryminacji w zatrudnieniu bez względu na jego formę?; 7. Czy przeprowadzone szkolenie w zakresie przeciwdziałania zjawisku mobbingu przyniosło wymierny efekt, a w szczególności, czy przybliżone Władzom SKO w Krakowie regulacje zawarte w art. 943 Kodeksu pracy zostały przez Władze Kolegium wcielone w życie w zakresie przydziału spraw członkom etatowym oraz pozaetatowym?"

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pismami z dnia 3 i 11 lutego 2020 r. wezwało wnioskodawcę o wykazanie, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego by uzyskać informację przetworzoną, za którą uznano informację żądaną we wnioskach.

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca pismem z dnia 7 lutego 2020 r. zakwestionował przyjęcie, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej. Wskazał, że o interesie publicznym stanowi chęć wykazania nieprawidłowości w funkcjonowaniu organu. W piśmie z dnia 17 lutego 2020 r. podkreślił, że informacja nie ma charakteru przetworzonej. Nadto wskazał na przyczynę leżącą u podstaw zwrócenia się z prośbą o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie brak przydzielania spraw jednemu z członków Kolegium, co było związane z inicjatywą tegoż członka Kolegium skutkującą przeprowadzeniem kontroli w urzędzie, jak również ze złożeniem przez niego do prokuratury zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. W ocenie wnioskodawcy, okoliczność ta miała charakter represyjny wobec członka Kolegium. Zadane obecnie pytania są usprawiedliwione szczególnie istotnym interesem społecznym.

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, decyzją z dnia 3 marca 2020 r., znak SKO.P/0162/3/2020, SKO.P/0162/9/2020, SKO.P/0162/10/2020, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018, poz. 570 ze zm), odmówił wnioskodawcy udostępnienia przetworzonej informacji publicznej żądanej we wnioskach z dnia 20 stycznia 2020 r., z dnia 31 stycznia 2020 r. oraz z dnia 3 lutego 2020 r.

Zdaniem organu, żądana przez stronę informacja ma charakter informacji przetworzonej, bowiem w trzech wnioskach zażądano informacji, co do których w celu ich wyodrębnienia niewątpliwie konieczne jest sięgnięcie do wielu danych źródłowych, dokumentów archiwalnych i sporządzenia informacji według podanych przez wnioskodawcę kryteriów, także odnoszących się do konkretnych przepisów prawnych. W piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r. wnioskodawca żąda w sześciu punktach (jeden poza numeracją) informacji z różnych zakresów. Częściowo chodzi o modernizację strony internetowej, częściowo o kwestie związane z przedmiotami, które pozostawały w dyspozycji byłego Prezesa SKO w Krakowie w okresie ostatnich dziesięciu lat. W obu wypadkach brak jest gotowych informacji, które mogłyby zostać udostępnione wnioskodawcy. Udzielając odpowiedzi należy sięgnąć do materiałów źródłowych i dokonać zestawienia według żądania. Zakreślony przedział czasowy – dziesięć lat powoduje, że poszukiwań należy dokonać w obszernej dokumentacji księgowej liczącej ok. 40 segregatorów (4 segregatory/I rok). W niewiele później złożonym wniosku z dnia 31 stycznia 2020 r. wnioskodawca żąda informacji dotyczącej Kwartalnika Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych "Casus". Nadto nawiązuje do udostępnionej już wcześniej na wniosek z dnia 13 stycznia 2020 r. informacji publicznej w istocie podejmując polemikę z udzieloną odpowiedzią i nowym żądaniem. Nawiązanie takie wnioskodawca zamieszcza również w odniesieniu do informacji udostępnionej na wniosek z dnia 28 stycznia 2020 r. i zawiera tam nowe żądanie. Te dwa ostatnie żądania dotyczą z kolei kontroli zarządczej, związanej z nią dokumentacji i przeróżnych wyjaśnień. Ostatnie z obecnie wysuniętych żądań z kolei dotyczy kwestii ilości wpływu spraw do Kolegium z wyszczególnieniem spraw podatkowych oraz innych zagadnień (w sumie siedem żądań). Nie mając gotowej do udostępnienia informacji, zakres przedkładanych żądań przybrał taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądania informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Decyzja obejmuje trzy ostatnie wnioski, natomiast w okresie ostatniego roku wnioskodawca złożył w sumie 13 wniosków z żądaniami udostępnienia informacji publicznej, które zawierały w przybliżeniu 90 pytań z przeróżnych zakresów. W tym tuż przed trzema wnioskami objętymi niniejszą decyzją żądania z dnia 13 stycznia 2020 r. i 28 stycznia 2020 r. Wielość różnych kwestii – niektórych nawet o charakterze prostym powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W krótkim czasie bowiem jednemu wnioskodawcy należy udostępnić informacje w odpowiedzi na siedemnaście różnorakich zapytań.

Organ podkreślił, że charakteryzuje się ścisłym podziałem kompetencji wśród personelu. To znaczy sprawy z zakresu odwołań od decyzji administracyjnych, zażaleń na postanowienia i innych pism wpływających do kolegium zgodnie z kompetencją przyznaną mu ustawą o samorządowych kolegiach odwoławczych załatwiane są przez zespół orzeczniczy. Natomiast sprawy z zakresu (ogólnie rzecz ujmując) finansów, księgowości i kadr są załatwiane przez biuro kolegium. Wśród osób uprawnionych do wyszukania i analizy dokumentacji pod kątem sporządzenia odpowiedzi na konkretne pytania wnioskodawcy jest kierownik biura i główna księgowa. W rezultacie wnioski składane przez wnioskodawcę dezorganizują normalną codzienną pracę biura Kolegium, którego obsada kadrowa obciążona jest nie tylko obowiązkami związanymi z obsługą składów orzekających (m. in. rejestracją korespondencji przychodzącej, zakładaniem spraw, wysyłaniem i odbieraniem korespondencji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, wysyłką pism i rozstrzygnięć wydawanych przez Kolegium, przygotowaniem i wysyłką akt do sądu administracyjnego oraz zwrotem akt do organów I instancji, protokołowanie rozpraw – w 2019 r. Kolegium rozpatrzyło blisko 13 800 spraw orzeczniczych), ale także licznymi obowiązkami związanymi z pozaorzeczniczą działalnością Kolegium, tj. udzielanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej (w 2019 załatwiono ponad 170 takich wniosków) i inne wnioski kierowane do Kolegium w trakcie roku, zarządzanie i wprowadzanie danych do BIP i na stronę internetową, administrowaniem oraz prowadzeniem inwestycji i remontów w budynku Kolegium, zaopatrzeniem Kolegium w materiały biurowe i środki czystości, prowadzenie kadr i księgowości, sporządzanie statystyk i sprawozdań, itp. Żeby uczynić zadość składanym wnioskom kolegium musiałoby albo oddelegować pracownika tylko do udzielania odpowiedzi wnioskodawcy, albo wręcz zatrudnić do tego celu osobę z szerokim zakresem uprawnień do wglądu do dokumentacji i możliwości robienia z niej zestawień. Wynika to z częstotliwości i obszerności składanych wniosków. Ilość czynności, jakie musiałoby podjąć Kolegium, osiągnęło obecnie poziom utrudniający, a wręcz uniemożliwiający normalną pracę jednostki i wykonywanie jej zadań podstawowych. Kolegium nie posiada też gotowej informacji odpowiadającej żądaniom, a przygotowanie ich wymagałoby poniesienia ogromnego nakładu pracy przez jednostkę, zgromadzenia i przeanalizowania szeregu zbioru dokumentów. Nadto jak już wyżej wskazano wiąże się to z koniecznością zaangażowania pracowników (również nawet orzeczników z uwagi na konieczność zakwalifikowania wniosków jako stanowiących i w jakim zakresie informację publiczną do udostępnienia) do tych czynności, co uniemożliwia terminową realizację bieżących zadań. Żądane informacje nie są gotowe i wymagają specjalnego przygotowania na rzecz wnioskodawcy według ściśle określonych kryteriów, w tym analizy pism czy przepisów prawa, na które we wnioskach się powołano, w celu odkodowania istoty informacji publicznej, o którą wnioskodawcy chodzi np. odwołanie do wcześniejszych pism Kolegium, wystąpień pokontrolnych, przepisu art. 943 Kodeksu pracy.

Organ zaznaczył, że rozróżnienie na informację prostą i przetworzoną jest istotne dla sprawy, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., żądanie udostępnienia informacji publicznej wymaga wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, a więc interesu kwalifikowanego. Wnioskodawca, mimo wezwania, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W świetle podanych przez wnioskodawcę motywów, jakie legły u podstaw zgłaszanych żądań, jako wątpliwe jawią się słowa o działaniu w celu poprawy działania instytucji. Wyjaśnienia te są niewiarygodne z uwagi również na formę i nacechowany emocjonalnie i kategoryczny język kierowanych do urzędu pism przez osobę, która na co dzień wykonuje zawód zaufania publicznego – jest czynnym adwokatem. Działania, które podejmuje, bardziej niż troską o interes publiczny charakteryzują się utrudnianiem pracy pracowników i instytucji zarówno poprzez częstotliwość pism, jak i ich formę i treść. W ocenie organu, u podstaw składanych żądań leży interes jak najbardziej prywatny. Celem zaś uzyskania informacji publicznej przetworzonej nie jest zaspokajanie indywidulanych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przetworzonych. Ewentualny motyw działania zmierzający do poprawy funkcjonowania Kolegium stracił aktualność w związku ze zmianą na stanowisku Prezesa SKO w Krakowie, które nastąpiło z dniem 6 lutego 2020 r. Nowomianowana Prezes Kolegium podjęła szereg działań w celu realizacji zaleceń pokontrolnych MSWiA. Pismem z dnia 14 lutego 2020 r. udzielono ministerstwu szczegółowych informacji na ten temat.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie daje podstaw do zakwalifikowania odnośnych informacji jako informacji przetworzonych, nawet przy przyjęciu przedstawionego wyżej szerokiego ich rozumienia. Większość z pytań zawartych we wnioskach dotyczy konkretnych dokumentów lub kwestii (np. modernizacji i aktualizacji strony internetowej w określonym czasie, określonego numeru kwartalnika, dokumentacji kontroli zarządczej, liczby spraw w określonym okresie czy też liczby spraw nie załatwionych w terminie). Niektóre pytania wprawdzie dotyczą szerszego przedziału czasowego (10 lat), ale zarazem są one zrelatywizowane tylko do czynności z udziałem określonej osoby – byłej Prezes SKO w Krakowie. Wydaje się, że organ powinien mieć choćby przybliżoną wiedzę co do czasu, w którym przedmiotowe czynności mogły być dokonywane, co eliminowałoby potrzebę przeszukiwania całej dokumentacji księgowej – ale nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście konieczne było dokonanie przeglądu aż 40 segregatorów, to procesu tego nie można by uznać za "przetwarzanie" informacji – tym bardziej, że segregatory z dokumentacją księgową muszą być uporządkowane i opisane w sposób umożliwiający łatwe zidentyfikowanie ich zawartości. Poza tym obecnie księgowość w zasadzie w całości prowadzona jest z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania, zatem nie w każdym wypadku udzielenie informacji publicznej musi wiązać się z koniecznością poszukiwania fizycznie dokumentów.

Nadto przedmiotem decyzji odmownej są trzy odrębne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. "Formalne połączenie (...) wniosków do wspólnego rozpoznania, mające na celu uproszczenie i przyspieszenie postępowania, nie może prowadzić do niczym nieuzasadnionego wpływu takiego postępowania organu na kwalifikację żądanych informacji jako przetworzonych".

W ocenie Sądu, informacje objęte wnioskami skarżącego nie mają znamion informacji przetworzonej – a ściśle biorąc, dotychczasowe ustalenia i wyjaśnienia organu zawarte w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę na takie ich znamiona nie wskazują. Nie została zatem wykazana wyprowadzona z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem – w każdym razie prawem procesowym, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego naruszenia prawa materialnego byłoby obecnie przedwczesne.

Tak więc skoro nie zostało wykazane, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, zbędne stało się rozważanie drugiej potencjalnie istotnej kwestii – tego, czy uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W prowadzonym ponownie postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie przy dokonywaniu weryfikacji charakteru żądanych informacji uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku; w razie podejmowania decyzji organ obowiązany będzie również przedstawić w jej uzasadnieniu miarodajne okoliczności pozwalające ocenić, czy udostępnienie żądanych informacji rzeczywiście wymaga przetworzenia informacji już posiadanych.

W dniu 22 września 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, wnosząc o: jego uchylenie oraz oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Prezes SKO w Krakowie nie wykazał, iż przedmiotem żądania skarżącego jest uzyskanie informacji publicznej przetworzonej,

2. "art. 145 § 1 pkt. c P.p.s.a." przez stwierdzenie, że Prezes SKO w Krakowie naruszył przepisy o postępowaniu, w szczególności art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy z akt sprawy i uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż do takiego naruszenia nie doszło,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez lakoniczne i jednostronne uzasadnienie wyroku nie pozwalającego na poznanie motywów przyjętego rozstrzygnięcia, podczas gdy w sytuacji wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych Sąd winien odnieść się do wszelkich aspektów sprawy i dokonać przedstawienia toku rozumowania, z jakiego wynikło przyjęcie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem przedstawienia podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, a nadto poprzez zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania organu sprzecznych z zawartym w uzasadnieniu twierdzeniem, że żądana informacja nie ma charakteru przetworzonej,

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w uchylonej decyzji wskazano w odniesieniu do każdego z wniosków osobno jakich czynności wymaga przygotowanie informacji żądanej przez wnioskodawcę. Wyjaśniono również tę kwestię od strony organizacyjnej i personalnej Kolegium. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zawarł rozważania, w których kwestionuje konieczność przetworzenia informacji. W ogólnikowy sposób wskazuje, że większość pytań dotyczy konkretnych dokumentów lub wniosków. Przyznaje, że niektóre pytania dotyczą szerszego zakresu czasowego, jednakże dotyczą konkretnej osoby i wyraża przypuszczenie, że organ winien mieć "choćby przybliżoną wiedzę co do czasu, w którym przedmiotowe czynności mogły być dokonywane". Nawet, jednakże gdyby było potrzebne przeszukanie czterdziestu segregatorów dokumentów obejmujących okres dziesięciu lat, to Sąd przyjął, że muszą one być uporządkowane i opisane w sposób umożliwiający łatwe zidentyfikowanie ich zawartości.

Powyższe rozważania WSA w Krakowie muszą prowadzić do wniosku błędnego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Mianowicie Sąd z jednej strony wskazuje na przyjęcie takiej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, z której wynika, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona." Z drugiej zaś strony pomimo przyjęcia przez Sąd szerokiego rozumienia treści pojęcia informacja przetworzona staje on na stanowisku, że wnioski zawierające po kilka (6, 3 i 7) żądań dotyczących różnych materii nie stanowią informacji przetworzonej. Należy przy tym podkreślić, że rozważania Sądu oparte na przypuszczeniach ("wydaje się, że organ powinien mieć choćby przybliżoną wiedzę) bądź błędnym przekonaniu (segregatory z dokumentacją księgową muszą być uporządkowane i opisane w sposób umożliwiający łatwe zidentyfikowanie ich zawartości") nie przystają do okoliczności niniejszej sprawy.

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że odnalezienie stosownych dokumentów wymaga przeszukania dokumentów źródłowych z tego powodu, że organ właśnie nie dysponuje przybliżoną wiedzą obejmującą okres dziesięciu lat dotyczącą przedmiotów, które były w dyspozycji Prezesa SKO w Krakowie i które następnie zostały zwrócone. Dodatkowo Sądowi umknęło, że pytanie 5 z wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. zawiera dodatkowe kryterium wyszukiwania, a nadto samo jego odczytanie wymaga sięgnięcia do innego dokumentu - w tym wypadku dokumentu wystąpienia pokontrolnego z dnia 25 października 2019 r. o sygn. DKiN-AP-093-2/2019.

Z kolei oczywistym jest, że segregatory z dokumentacją są uporządkowane i opisane, jednakże nie w sposób umożliwiający szybkie wyszukanie tych konkretnych dokumentów. Są one układane chronologicznie według dat, a nie tematycznie. W celu zatem odnalezienia nawet jednego dokumentu należy przeszukać wszystkie segregatory w obrębie tych dziesięciu lat.

Nadto w decyzji wyjaśniono, że niniejsza decyzja obejmuje trzy ostatnie wnioski, natomiast w okresie ostatniego roku wnioskodawca złożył w sumie 13 wniosków z żądaniami udostępnienia informacji publicznej, które zawierały w przybliżeniu 90 pytań z przeróżnych zakresów. W tym tuż przed trzema wnioskami objętymi niniejszą decyzją żądania z dnia 13 stycznia 2020 r. i 28 stycznia 2020 r. Wielość różnych kwestii - niektórych nawet o charakterze prostym powoduje, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. W krótkim czasie bowiem jednemu wnioskodawcy należy udostępnić informacje w odpowiedzi na siedemnaście różnorakich zapytań. W tym kontekście Sąd nie zajął stanowiska. Nie odniósł się również do wyjaśnień, że aby uczynić zadość składanym wnioskom Kolegium musiałoby albo oddelegować pracownika tylko do udzielania odpowiedzi wnioskodawcy, albo wręcz zatrudnić do tego celu osobę z szerokim zakresem uprawnień do wglądu do dokumentacji i możliwości robienia z niej zestawień. Wynika to z częstotliwości i obszerności składanych wniosków. Ilość czynności jakie musiałoby podjąć Kolegium osiągnęło obecnie poziom utrudniający, a wręcz uniemożliwiający normalną pracę jednostki i wykonywanie jej zadań podstawowych. Nadto, jak już wyżej wskazano, wiąże się to z koniecznością zaangażowania pracowników (również nawet orzeczników z uwagi na konieczność zakwalifikowania wniosków jako stanowiących i w jakim zakresie informację publiczną do udostępnienia) do tych czynności, co uniemożliwia terminową realizację bieżących zadań. Żądane informacje nie są gotowe i wymagają specjalnego przygotowania na rzecz wnioskodawcy według ściśle określonych kryteriów, w tym analizy pism, czy przepisów prawa, na które we wnioskach się powołano, w celu odkodowania istoty informacji publicznej, o którą wnioskodawcy chodzi np. odwołanie do wcześniejszych pism Kolegium, wystąpień pokontrolnych, przepisu art. 943 Kodeksu pracy.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w wypadku ponadnormatywnych działań koniecznych do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W konsekwencji, WSA w Krakowie, dokonując prawidłowej wykładni pojęcia informacja publiczna przetworzona dokonał oceny żądanej przez skarżącego informacji publicznej oraz stanowiska Prezesa SKO w Krakowie odnośnie charakteru tej informacji w sposób sprzeczny z wcześniej przyjętą wykładnią, uznając w istocie, iż liczba zadanych pytań oraz zakres czasowy i merytoryczny informacji, jakie pytania te obejmują, nie wystarcza, przy jednoczesnym wskazaniu na czynności, których należałoby dokonać celem udzielenia informacji, by żądaną przez skarżącego informację uznać za informację publiczną przetworzoną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Krakowie naruszył art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. stwierdzając, iż organ naruszył art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W świetle dokumentów zebranych w aktach sprawy organ nie naruszył wskazanych przepisów. Sąd w zaskarżonym obecnie wyroku nie wyjaśnił w żaden sposób na czym miałoby polegać to naruszenie. Tymczasem w niniejszej sprawie przy wydaniu decyzji organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie i wydał decyzję zgodną ze stanem faktycznym i w sposób obszerny uzasadnioną.

Skarżonemu wyrokowi należy również zarzucić brak spójności i wewnętrzną sprzeczność. Sąd stanął na stanowisku, że żądana informacja nie jest przetworzoną. Jednocześnie wskazuje, że: "w prowadzonym ponownie postępowaniu w sprawie organ obowiązany będzie przy dokonywaniu weryfikacji charakteru żądanych informacji uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku; w razie podejmowania decyzji organ obowiązany będzie również przedstawić w jej uzasadnieniu miarodajne okoliczności pozwalające ocenić, czy udostępnienie żądanych informacji rzeczywiście wymaga przetworzenia informacji już posiadanych". W konsekwencji zachodzi wątpliwość co do stanowiska Sądu w sprawie. Z uzasadnienia wyroku bowiem nie wynika, czy uznano, że w sprawie nie jest wykazane o jaką informację publiczną chodzi - prostą czy też może przetworzoną, czy też uznano, że informacja jest prosta i winna być udostępniona. W tym drugim wypadku wskazanie co do dalszego postępowania jest sprzeczne z tym ustaleniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wychodząc zatem od oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego - które według autora skargi kasacyjnej polegało na naruszeniu "art. 145 § 1 pkt c" P.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim art. 7 i 107 § 3, w sytuacji, gdy organ te przepisy zastosował prawidłowo. Stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne.

W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie wykazał, iż w sprawie wystąpiła przesłana z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy czym w sprawie nie zakwestionowano ustalony przez organ stan faktyczny (np. dotyczący ilości segregatorów, które należy przejrzeć, aby udzielić wnioskodawcy odpowiedzi na pytania nr 3-5 z wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r.), ale inaczej ocenił ich znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Za niezasadny należy uznać również drugi procesowy zarzut skargi kasacyjnej. Warto w tym miejscu podnieść, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa - wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut - por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem - co do zasady - lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Za nieuprawniony należy uznać również zarzut obrazy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na wstępie należy wskazać, że prawo do informacji publicznej jest prawem politycznym, którego celem jest kontrola działalności organów wykonujących funkcje publiczne w tym przede wszystkim sposobu gospodarowania i wydatkowania publicznych środków. Konstrukcja politycznego prawa do informacji publicznej wskazuje zatem, że podmiot do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien podjąć takie działania, które umożliwią wnioskodawcy otrzymanie żądnych danych. Inaczej mówiąc zasadą powinno być udostępnienie informacji, a wyjątkiem odmowa jej udostępnienia, w tym bowiem zakresie organy administracji publicznej obowiązkiem organu jest kierowanie się przy wykładni przepisów o dostępie do informacji publicznej zasadą in dubio pro liberatate (por. wyroki NSA- z dnia 9 października 2014 r , sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15).

W sprawie, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, po pierwsze, Prezes SKO w Krakowie połączył trzy wnioski w jeden, co mogło doprowadzić do wrażenia, że żądanie dotyczy wielu prostych wniosków - tak aby organ miał podstawę do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podczas gdy znaczna część stanowi informacje, których ujawnienie nie wymaga nadmiernych, ponadprzeciętnych działań organu lub wytworzenia nowej informacji (np. dane dotyczące strony internetowej lub kosztów wydawania czasopisma). Po drugie, jak wynika z treści decyzji z dnia 3 marca 2020 r., organ uzasadnił, że do konieczności podjęcia działań polegających na faktycznym wytworzeniu nowej informacji tylko co do pytań zawartych we wniosku z dnia 20 stycznia 2020 r. dotyczących przedmiotów przekazanych nieodpłatnie lub zbytych na rzecz b. Prezesa SKO (s. 5 decyzji), a w samej decyzji częściowo odpowiedział na pytania wnioskodawcy z jego wniosku z dnia 3 lutego 2002 r. dotyczących wpływu spraw załatwianych przez Kolegium.

Natomiast co do pozostałych pytań skarżący kasacyjnie organ wskazał jedynie, że ze względu na dużą liczbę pytań zadawanych przez wnioskodawcę musiałby do tego celu oddelegować specjalnie pracownika albo wręcz zatrudnić dodatkową osobę, co nie jest jednak warunkiem powstania informacji przetworzonej, a nadto nie ma to związku z wnioskami, których dotyczy decyzja z dnia 3 lutego 2020 r. Opisana sytuacja może ewentualnie, po głębokim zbadaniu i rozważeniu szeregu argumentów - być postawą do uznania, że postępowanie wnioskodawcy stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Należy jednak wskazać, że w przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej, nie wydaje się decyzji na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.