Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 18 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na uchwałę Rady Gminy Braniewo z dnia 7 czerwca 2013 r., nr 34/VI/2013 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Braniewo stwierdza nieważność § 3 pkt 3, § 8.1. pkt 1 i § 8.2. załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Braniewie wywiódł skargę na uchwałę nr 34 /VI/2013 Rady Gminy Braniewo z dnia 7 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Braniewo wraz z załącznikiem – Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Braniewo, w części, tj. w zakresie: § 3 pkt 3 i § 8.1 pkt 1 uchwały. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 7 Konstytucji RP; art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, 118 w związku z

§ 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w ten sposób, że:

- w rozdziale 2 § 3 pkt 3 wprowadzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów, a uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia należy złożyć na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte,

- w rozdziale 6 § 8.1 pkt 1 wprowadzono na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez takie zwierzęta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami zawartymi w skardze. W ocenie organu określenie sposobu w jaki mają być uprzątnięte zanieczyszczenia z nieruchomości, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest realizacją upoważnienia ustawowego wynikającego wprost z tego przepisu. Przytoczony przepis uprawnia organ stanowiący do określenia wymagań dotyczących uprzątnięcia zanieczyszczeń na konkretnych nieruchomościach. Ponadto obie kategorie wymienionych w § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały nieruchomości (chodnik i inne nieruchomości) mieszczą się w pojęciu: "nieruchomości służące do użytku publicznego", co w sposób jednoznaczny wynika z redakcji przepisu § 3 ust. 3 Załącznika do uchwały dotyczącego również innych terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r,. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r,. poz. 594 t. j., dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Dokonując oceny zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu, dostrzec trzeba, co słusznie podniósł skarżący, że w rozdziale 2 w § 3 pkt 3 uregulowano obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów, a uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia należy złożyć na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte.

Unormowania te nie realizują prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, gdyż stanowią jedynie kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że rada gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś zgodnie z drugim z powołanych przepisów: właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Zakres tych unormowań jest inny. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprost nakłada na właścicieli obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, a więc z terenu, który nie stanowi części nieruchomości zobowiązanego właściciela. Natomiast przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy mają być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością służącą do użytku publicznego. Na mocy tego przepisu lokalny prawodawca powinien określić wymagania, szczegółowe zasady obowiązujące przy uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, lecz omawiana delegacja ustawowa nie upoważnia do określenia sposobu uprzątania i składowania zanieczyszczeń, z uwagi na to zatem wspomniany przepis Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej (por. wyrok WSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 780/17, CBOSA).

Ponadto w rozdziale 6 § 8.1 pkt 1 nieprawidłowo nałożono na utrzymujących zwierzęta domowe obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez takie zwierzęta. Przepis ten w taki sposób skonstruowany pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W sposób nieprecyzyjny formułuje on obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęciem "zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej. Poza tym wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynu zakazanego, wynikającego z aktów prawa powszechnie obowiązującego (145 Kodeksu wykroczeń).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że powtórzenie regulacji bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie.

Powyższe regulacje, jako nieprawidłowo realizujące normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz pkt 6 ustawy, musiały zostać wyeliminowane z zaskarżonego aktu prawnego. Konieczność stwierdzenia nieważności dotyczy również § 8.2 załącznika do uchwały, ponieważ przepis ten jest funkcjonalnie powiązany z § 8. 1. pkt 1 Regulaminu i nie może samoistnie bez niego funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro bowiem nie ma obowiązków określonych w § 8. 1. pkt 1, to nie można zwalniać z tych obowiązków osób korzystających z psów przewodników, jak stanowił § 8.2.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku.