Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. G. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. - utrzymał w mocy od decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], umarzającą, wszczęte na wniosek E. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...], udzielającej R. M. i S. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], działając m. in. na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1981 r. Nr 12 poz. 57 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane z 1974 r.) nakazał inwestorom wstrzymać roboty budowlane w terminie natychmiastowym oraz wykonać dokumentację techniczną zamienną uwzględniającą zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na budowie stodoły, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., znak: [...].

W konsekwencji powyższego Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., znak: [...], m. in. na podstawie art. 32 ust. 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, orzekł o utracie ważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która została z niego wyeliminowana, obliguje organ, który wszczął postępowanie, do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bowiem bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej wadliwości (art. 156, art. 145 k.p.a), jak również usunięta została w innym trybie (art. 154, art. 155, art. 162 k.p.a.. czy też - jak w niniejszej sprawie - art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego).

Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu wyroku NSA z dnia 2 października 1991 r., sygn. akt I SA 690/91, wyjaśnił iż wyrok ten odnosi się do nieaktualnego stanu prawnego (przepis art. 160 k.p.a. został uchylony). Nadto w aktualnym orzecznictwie dominują poglądy odmienne. Przypomniał też, że orzeczenie Sądu wiąże jedynie w konkretnej sprawie indywidualnej, w której zapadło.

Mając powyższe na uwadze uznał, że wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r., dokonane decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., spowodowało brak przedmiotu postępowania, w stosunku do którego organ nadzorczy mógłby wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia za pozostające bez znaczenia dla rozstrzygnięcia uznał zarzuty odwołania odnoszące się do decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł E. S., zarzucając jej:

1) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, kiedy przez prawie 3 lata obowiązywała decyzja Kierownika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. [...] i wywoływała określone skutki prawne;

2) obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w mocy sprzecznej z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] i całkowite zlekceważenie zarzutów odwołania;

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco sprzecznej z prawem oraz odmówienie wnioskowanego procesu żądania stwierdzenia nieważności, tj. ze skutkiem ex tunc.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne żądanie całkowitego wyeliminowania kwestionowanej decyzji ze skutkiem ex tunc skarżący uzasadnił tym, że wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w dacie jej uchylenia nie oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nie można bowiem prze uchylenie decyzji rozumieć jej całkowitej eliminacji z obrotu prawnego tylko dlatego, że przestała obowiązywać później, niż data jej wydania. W przypadku nieważnościowego nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie, gdyż przesłanki nieważności występują lub nie.

Skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, w których wskazano na wady decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. i z dnia [...] stycznia 2013 r. Tym samym uchylił się od pełnej kontroli orzeczenia organu I instancji.

Za błędny uznał podgląd organu, iż przytaczany wyrok NSA z dnia 2 października 1991 r., sygn. akt I SA 690/91, odnosi się do nieaktualnego stanu prawnego. Wskazał, że mimo uchylenia art. 160 k.p.a. kwestie odszkodowania za sprzeczne z prawem orzeczenia organów państwa zostały uregulowane w art. 4171 k.c.

Zaskarżone orzeczenie jest również sprzeczne z art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym zaskarżone decyzje zostały uchylone.

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r. w uwagi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. orzekł o utracie ważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1989 r.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organów obu instancji, iż w przypadku wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego (w postępowaniu prowadzonym na wniosek lub z urzędu) następuje bezprzedmiotowość tego postępowania.

Przypomnieć należy, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc) – od chwili jej wydania, tak, jakby nigdy nie powstała. Uchylenie natomiast aktu prawnego oznacza jego wyeliminowanie od daty uchylenia – ze skutkiem ex nunc. Do tego czasu akt prawny pozostaje natomiast w obrocie i wywołuje skutki prawne. W sytuacji uprzedniego uchylenia aktu administracyjnego brak jest bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Uchylona decyzja nadal może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, a tylko w trybie stwierdzenia nieważności możliwa jest całkowita eliminacja decyzji z obrotu – w szerszym zakresie, niż w przypadku uchylenia aktu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 407/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, że orzeczenie o utracie ważności decyzji Naczelnika Gminy [...] w trybie art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. spowodowało bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Z uwagi na skutki decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] stwierdzić należy, że nadal istnieje przedmiot postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...]. Pomimo orzeczenia o utracie ważności omawianej decyzji funkcjonowała ona bowiem w obrocie prawnym do dnia, w którym stała się ostateczna decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – i w tym okresie wywoływała skutki prawne. Jedynie w trybie postępowania nieważnościowego możliwe byłoby wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc, tj. z okresu, którego nie objęła decyzja z dnia [...] grudnia 1991 r.

Z tych względów Sąd uznał, że trafnie skarżący wskazał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać jeszcze należy, że organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania, powołując się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1295/08. Organ nie zauważył jednak, iż powołane orzeczenie było przedmiotem kontroli Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd ten wprawdzie oddalił skargę kasacyjną, lecz z uzasadnienia wyroku wynika, że nie odnosił się on do kwestii merytorycznych kontrolowanego rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego.

I wreszcie wskazać należy że rację ma skarżący, że bez znaczenia dla powyższej interpretacji pozostaje fakt, że został uchylony art. 160 k.p.a. Uchylając ten przepis Ustawodawca wprowadził bowiem możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa w oparciu o inną podstawę prawną – art. 4171 k.c. co uzasadnia twierdzenie o koniczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności również co do orzeczeń które zostały uchylone w innym trybie.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu rozważań zawartych powyżej i po wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych w tym postępowaniu kwestii wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepisy rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013, poz. 490).