Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji ogrodniczej z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, we wsi D., na obszarze działek o nr ewid.: [...]÷[...], [...]÷[...], [...]÷[...], [...]÷[...], [...]÷[...] – gmina O.. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 25 pkt 1

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXX/209/2005 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji ogrodniczej z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, we wsi Dobrojewo, na obszarze działek o nr ewid.: [...]:[...], [...]:[...] [...]:[...] [...]:[...], [...]:[...] - gmina Ostroróg zaskarżając ją w zakresie dotyczącym § 25 ust. 1 uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010, dalej u.c.p.g.) polegające na ograniczeniu możliwości zapewnienie utrzymania czystości i porządku w przypadku uzasadnionej niemożliwości podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, poprzez wskazanie jako wyłącznej alternatywy dla wskazanego podłączenia wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych.

Wskazując na powyższe i działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały Nr XXX/209/2005 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji ogrodniczej z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, we wsi Dobrojewo, na obszarze działek o nr ewid: [...]:[...], [...]:[...], [...]:[...], [...]:[...], [...]:[...]-gmina Ostroróg w zakresie dotyczącym § 25 ust. 1 uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Ostrorogu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2019 r., Nr 142, poz. 506 z późń. zm., dalej u.s.g.) oraz art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 717 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) podjęła w dniu 25 listopada 2005 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji ogrodniczej z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, we wsi Dobrojewo, na obszarze działek o nr ewid: [...]:[...], [...]:[...], [...]:[...] [...]:[...], [...]:[...] gmina Ostroróg.

W § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się korzystanie ze szczelnych zbiorników bezodpływowych w obszarze działki i wywóz nieczystości do miejsca ich utylizacji.

Zauważono, że wskazywane zapisy uchwały naruszają przepisy prawa, tj. art. 5 pkt 1 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010., dalej u.c.p.g.).

Wskazano, że zgodnie z dyspozycją wskazywanego przepisu właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustawy, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne, (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 694/13).

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swego stanowiska Rada wskazała, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej stanowiąca akt prawa miejscowego została podjęta na skutek potrzeb miejscowej ludności oraz z zachowaniem wszystkich procedur określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (opubl. Dz.U. Nr 80, poz. 717, aktualny tekst jednolity z dnia 6 lutego 2020 roku, Dz.U. z 2020 r. poz. 293). Uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przedstawiona Wojewodzie W. w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi na podstawie art. 20 ust. 2 u.p.z.p. Wojewoda nie wniósł żadnych zastrzeżeń.

Organ wskazał, że uchwała obowiązuje od prawie 15 lat i przez cały ten okres nie budziła wątpliwości. Rozwiązania przyjęte w uchwale w zakresie usuwania nieczystości ciekłych funkcjonują od wielu lat i są zgodne z opracowaniem planistycznym, które stanowiło podstawę sporządzenia zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń rażących. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały/zarządzenia takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90, dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79 oraz z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 1136/17; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest wskazana na wstępie uchwała Nr XXX/209/2005 Rady Miejskiej w Ostrorogu z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów produkcji ogrodniczej z dopuszczeniem zabudowy towarzyszącej, we wsi Dobrojewo, na obszarze działek o nr ewid.: [...]:[...], [...]:[...], [...]:[...] [...]:[...], [...]:[...] - gmina Ostroróg.

Oceny, czy zaskarżony plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 4 w związku z art.101 ust.4 u.s.g., należy dokonywać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Występujące w powołanym przepisie pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (inaczej zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca nie naruszył trybu sporządzenia planu miejscowego. Naruszone zostały jednak zasady sporządzania planu.

Sąd uznał, że skarżący omyłkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 25 ust. 1 uchwały, zamiast § 25 pkt 1 uchwały. Tym samym błędnie określił zaskarżoną jednostkę redakcyjną zaskarżonej uchwały.

W § 25 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono, że do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się korzystanie ze szczelnych zbiorników bezodpływowych w obszarze działki i wywóz nieczystości do miejsca ich utylizacji.

W ocenie Sądu rozwiązanie przyjęte we wskazanym powyżej postanowieniu planu pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, 2) przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p, zob. orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16).

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA).

Należy podkreślić, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wyraźnie reguluje uprawnienia i obowiązki właścicieli w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed jej powstaniem. W konsekwencji regulacja zawarta w planie jest bardziej rygorystyczna aniżeli regulacja ustawowa, z którą plan nie powinien być sprzeczny. Plan ustanowił zatem niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę. Doszło zatem do niedopuszczalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych planem. Z tego względu wprowadzona regulacja stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną powinien być zgodny z przepisami odrębnymi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.