Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3309/21 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2021 r. nr MDP.051.580.2017(1) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. C. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3309/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. C. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2021 r. nr MDP.051.580.2017(1) w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Od powyższego wyroku A. C. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok ten w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. naruszenie art. 29 § 1 i § 2 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438, z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej przez Wojewodę Pomorskiego, co doprowadziło do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, pomimo niedopuszczalności jej prowadzenia ze względu na uchybienia znajdujące się w treści tytułu wykonawczego oraz trwanie diagnostyki lekarskiej u małoletniego A. C., które pozwoliłoby na ustalenie możliwości wykonania szczepień;

2. naruszenie art. 59 §1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z § 1 § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na nieaktualnym wzorze, co powoduje niedopuszczalność egzekucji;

1. naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zaliczenie Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, iż może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną ilością dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo iż akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli;

2. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo iż nawet sam sąd I instancji nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

3. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych poprzez uznanie iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art.4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.;

4. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony życia prywatnego oraz prawa do ochrony zdrowia, mimo iż wprowadzone ograniczenia nie spełniają przesłanek konieczności, proporcjonalności i wprowadzenia w drodze ustawy;

5. naruszenie art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożoną na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego.

II. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; przeprowadzenie rozprawy i przesłuchanie skarżącego; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki [...] oraz badań brytyjskich naukowców M. M., D. U.. A. K., C. E., [...], opublikowanych w J.. Nadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi, wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie o zwrócenie się Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnosi o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 października 2025 r. pełnomocnik Ministra Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wpłynęło do tego Sądu złożone w formie e-maila pismo pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi kasacyjnej. Wobec braku formy przewidzianej w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 46 § 2 i 2a oraz art. 12b) pismo to nie wywołało żadnych skutków procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty skonstruowane w oparciu o obie z ww. podstaw. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie wskazał wyraźnie podstawy prawnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jednak z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wyraźnie wynika, że prócz naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji również naruszenie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt II skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, że jest on chybiony. W art. 141 § 4 p.p.s.a. określono obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, do których zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Podkreślić należy, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Bezpodstawny jest także zarzut podniesiony w pkt I.2 skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwość zaskarżonego wyroku poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, iż egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na nieaktualnym w dniu wystawienia tytułu wykonawczego wzorze. Postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] stycznia 2017 r. (klauzulę nadano [...] stycznia 2017 r.). W rozpoznawanej sprawie tytuł egzekucyjny wraz z wnioskiem o wszczęcie przeciwko skarżącemu egzekucji administracyjnej wpłynął do organu egzekucyjnego w styczniu 2017 r. W tym okresie wzór tytułu wykonawczego określało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1305). Wbrew opinii skarżącego kasacyjnie wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy odpowiada wzorowi stanowiącemu załącznik do ww. rozporządzenia. Jedynie rubryce D (oznaczenie i klauzula organu egzekucyjnego) połączono rubryki D.1 (nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego) i D.2 (imię, nazwisko, stanowisko służbowe i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego) w jedną rubrykę (D.1) – tak jak w uprzednio obowiązującym wzorze. Jednakże okoliczność ta nie podważa wystawionego tytułu wykonawczego. Tym bardziej, że na mocy § 2 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej z 8 sierpnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1305) wzory tytułów wykonawczych stanowiących załącznik do zmienionego rozporządzenia z dnia 16 maja 2014 r., mogą być stosowane nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie zmieniającego rozporządzenia, a więc do dnia 6 września 2017 r.

Niezasadny jest również zarzut podniesiony w pkt I.1 skargi kasacyjnej wskazujący na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy naruszyły art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez określenie w tytule wykonawczym obowiązku niezgodnie z treścią przepisu, z którego wynika obowiązek. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa art. 5 ust. 1 pkt 1b i ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Nadzoru Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego

Pozostałe zarzuty podniesione w pkt I (pkt 1-4) skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do podważenia przez skarżącego zasadności poddawania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Skarżący twierdzi m.in, że Program szczepień ochronnych wydawany przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, może mieć zatem wyłącznie charakter prawa wewnętrznego, obowiązującego jedynie jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu. Akt tego rodzaju nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Jest on jedynie aktem stosowania prawa, w ramach którego nie mogą być nakładane na obywateli obowiązki. Skarżący twierdzi, że ma czas na wykonanie określonych w tytule wykonawczym obowiązków, a postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte przedwcześnie, może on poddać dziecko szczepieniom ochronnym do chwili ukończenia przez nie 18 roku życia.

Problemy prawne objęte takimi zarzutami w zbliżonych stanach faktycznych wielokrotnie były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. wyrokach z dnia 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2519/21 i II GSK 2520/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach przywołanych wyżej wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie.

Wskazane w zarzutach przepisy prawa materialnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 (Dz. U. z 2023 r. poz. 909) stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w PSO na dany rok, ogłaszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Powyższy wyrok TK nie zmienia, jednakże oceny prawnej w niniejszej sprawie. Trybunał dostrzegł bowiem, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej. Z tego względu Trybunał zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Trybunał stwierdził, że minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych. Sugestią Trybunału skierowaną do ministra właściwego do spraw zdrowia było uregulowanie terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Co istotne Trybunał wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym i dlatego - jak zaznaczył - konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że zasadne jest określenie w wyroku innego terminu (6 miesięcy) utraty mocy obowiązującej przepisów we wskazanym zakresie jako niezbędne dla zapewnienia ciągłości realizacji obowiązku szczepień ochronnych. Określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz.U. 2023 r. poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego, upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Wskazany wyżej wyrok TK został wykonany został rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. poz. 2077). W załączniku nr 1 do rozporządzenia wskazano termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych.

Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu - w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004 Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 87/18 i powołane w nim orzeczenia).

Podkreślić należy, że regulacja objęta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19 dotyczy szczególnie istotnej ze względów społecznych i medycznych kwestii zapobiegania chorobom zakaźnym. Prawidłowa realizacja szczepień ochronnych zapewnia wysoki odsetek osób posiadających odporność przeciw chorobom zakaźnym, a tym samym zmniejsza ryzyko szerzenia się tych chorób. Na powyższe okoliczności zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając, że jego wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów wynika z konieczności zapewnienia ciągłości obowiązkowych szczepień.

Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie mogą zostać zastosowane zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy, których termin utraty mocy obowiązującej odroczono, byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Zaznaczyć trzeba, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych chronionych konstytucyjnie wartości, jak ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Z uwagi na fakt, że wejście w życie wyżej wymienionego wyroku Trybunał Konstytucyjnego zostało odroczone w czasie, to należy przyjąć, że zakwestionowane przepisy mają zastosowanie do przeszłych stanów faktycznych i prawnych, gdy postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone w okresie do utraty ich mocy obowiązującej z dniem 12 listopada 2023 r.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek wykonania szczepienia ochronnego w rozpoznawanej sprawie był wymagalny, a zatem nie można też doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2011 r. i art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które kwestionują prawidłowość nałożenia obowiązku poddania małoletniego dziecka skarżącego szczepieniu ochronnemu, w tym istnienia podstawy prawnej tego obowiązku, terminu wykonalności tego obowiązku i jego wymagalności.

Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia "art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez uznanie, iż nałożona na skarżącego grzywna nie stanowi środka zbyt uciążliwego". Należy zauważyć, że wskazywana przez autora skargi kasacyjnej ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera jednostki redakcyjnej przywołanej w skardze kasacyjnej, nadto nie normuje zagadnienia uciążliwości środka egzekucyjnego.

Ponadto nie doszło do naruszenia przepisów art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP. Dokonując wykładni art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie można pominąć art. 8 ust. 2 Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego przepis ten wyznacza granice przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych, które zagwarantują wszystkim obywatelom ochronę zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca również naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten chroni wolność człowieka, nakazując szanowanie wolności i praw innych osób oraz zakazując zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego prawo nie nakazuje. Z kolei zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Należy zauważyć, że wolność człowieka, czy też jego życie prywatne nie zostają naruszona w ten sposób, że ustawodawca wprowadzania obowiązkowe szczepienia ochronne. Wolność człowieka nie ma charakteru absolutnego i musi uwzględniać prawa innych osób, w tym prawo do życia w społeczeństwie wolnym od tych chorób zakaźnych, którym zapobiegają szczepienia. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, to prawo (ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) nakazuje poddanie się szczepieniom ochronnym. Tym samym skoro prawo nakazuje poddanie się takim szczepieniom, to podejmowanie w trybie egzekucyjnym działań zmierzających do wyegzekwowania tego obowiązku nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP. Ponadto obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierającym zasadę proporcjonalności, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia jest oczywisty i chodzi nie tylko o zdrowie osoby poddanej szczepieniu ochronnemu, ale także o zdrowie innych osób narażonych na zarażenie chorobami zakaźnymi. Zatem konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z treści art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 500/20).

Dodatkowo należy wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8 kwietnia 2021 r. (skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej) nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz).

Podsumowując Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, której efektem było oddalenie skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego kasacyjnie o skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE oraz dopuszczenia dowodów z dokumentów.

Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu tych wniosków oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), a z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki (por. m.in. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1622/18; 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 739/19). W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby określone na podstawie jego ust. 10 pkt 2 są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Mając na uwadze tę regulację prawną w orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy, a ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Tego rodzaju rozwiązanie nie prowadzi zatem do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18). Obowiązek szczepienia stanowi wprawdzie ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji Praw Człowieka, jednakże ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób (zob. wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r. Vavřička i inni, 47621/13).

Poza tym przywołać należy stanowisko NSA w tożsamych problemowo sprawach stanowiące odpowiedź na powtarzane wielokrotnie i bezkrytycznie wnioski o pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości UE (zob. np. wyroki NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1595/20; 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 803/20; 22 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1605/20; 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2209/20; 19 marca 2024 r. sygn. akt II GSK 27/21), że nie ma potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/1).

Podobnie, z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się do TSUE o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje unijne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze nie powstała taka wątpliwość co do interpretacji przepisów prawa Unii w stopniu, który wymagałby zaangażowania TSUE.

Ponownie odwołując się do wyroku Wielkiej Izby ETPC z 8 kwietnia 2021 r. skarga nr 47621/13, w sprawie Vavřička i inni przeciwko Republice Czeskiej, zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych, zauważyć trzeba, że Trybunał wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu z "badań laboratoryjnych" szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, mając na uwadze charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem, a określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter dowodu z opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od wnoszącego skargę kasacyjną na rzecz organu zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.