II OSK 1886/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-14	
Data wpływu	2010-09-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Małgorzata Dałkowska - Szary	
Symbol z opisem	6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 340/10	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 15 par 1 pkt 3; art. 264 par 2; art. 145 par 1 pkt 1 lit. b; art. 185 par 1; art. 207 par 2;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 28; art. 145 par 1 pkt 4; art. 147; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 61 ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266; art. 7 ust. 2 pkt 1, 5 i ust. 3; Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/10 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 340/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy W. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 roku nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. mocą której nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 237,27 ha gruntów rolnych klas II - III położnych w granicach obrębów: [...], [...], [...], [...] w granicach działek ewidencyjnych wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część w/w wniosku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i tylko w wyjątkowych sytuacjach właściwy organ może wyrazić zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Mając na uwadze, że w latach 2000 - 2008 w opracowaniach kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 489,45 ha gruntów rolnych klas II-III, w ramach rezerwy inwestycyjnej oraz, że z załączników graficznych wynika, że grunty te w niewielkim stopniu zostały zainwestowane, to przeznaczenie wnioskowanych gruntów o tak dużej powierzchni na cele nierolnicze byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podniósł, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Jest ono oceniane przez właściwe organy, w tym przez wojewodę w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, ale nie pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Podobnie pozytywne zaopiniowanie projektu planu przez Wojewodę M. i Zarząd Województwa M., jak i przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zgodnie z ich właściwością, są dokonywane w zakresie jego zgodności z innymi przepisami prawnymi, a nie pod względem zasadności zmiany ich przeznaczenia.

Odnosząc się do argumentów z zakresu potrzeb rozwojowych gminy oraz społeczności lokalnej organ wskazał, że nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu Burmistrza, że na terenie gminy przeważają grunty wysokich klas bonitacyjnych organ wskazał, iż z analizy publikacji Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. wynika, że gmina W. dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV - VI, które łącznie zajmują około 43% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy, co zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze.

Minister podkreślił, iż w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tylko w wyjątkowych przypadkach mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty rolne najwyższej jakości. W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalną ingerencję w zakresie samodzielności gminy w kreowaniu i uchwalaniu przepisów zagospodarowania przestrzennego; art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez brak wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której brał udział w rozpatrywaniu w niższej instancji; art. 7 i 77 kpa poprzez niewłaściwe zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz brak jego wyczerpującej weryfikacji co miało wpływ na treść wydanej decyzji administracyjnej; art. 15 kpa poprzez brak dwukrotnego całościowego rozpatrzenia sprawy; art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego decyzji administracyjnej; art. 127 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez nałożenie na skarżącą obowiązku wskazania wadliwości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji; art. 64 § 3 w z. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności gminy W.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009r., aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). W wyrokach tych przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 kpa. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów.

Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008r. podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony.

Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów z dnia 26 października 2001 r., sygn. OPK 19/01 (ONSA 2002, nr 2, poz. 68), materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego, ale może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. finansowego, cywilnego, prawa pracy. Sąd podkreślił, że utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, iż zdolność administracyjnoprawna jako pojmowana szeroko nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa, co wynika z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. OPS 9/96, ONSA 1997 r., z. 3, poz. 102). Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że art. 140 k.c. może być uznany jako źródło interesu prawnego właściciela działki, o której przeznaczenie z rolnej pod budownictwo występuje organ gminy w trybie procedury planistycznej. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Trudno sobie wyobrazić, ażeby w postępowaniu mającym na celu rozstrzygnięcie przeznaczenia gruntu, przymiotu strony pozbawiony został podmiot najbardziej w momencie prowadzenia w tym zakresie postępowania, a mianowicie osoba, której przysługuje prawo własności do przedmiotu tego postępowania, czyli prawo dające najszerszy zakres uprawnień. Oczywistym jest, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Skutki takiej decyzji, w momencie zakończenia procedury planistycznej będą bezpośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków właściciela (np. zmieni się rodzaj podatku). Z kolei jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stroną w rozpoznawanej sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek objętych wnioskiem, którego dotyczyło niniejsze postępowanie. Z akt sprawy wynika, iż właścicielami poszczególnych działek są osoby fizyczne, zaś tylko część działek stanowi mienie gminne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 kpa, nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 kpa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 kpa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p..s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 kpa, dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 28 kpa.

Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściciele nieruchomości wnioskowanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze nie posiadają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Skarżący podzielił pogląd prof. dr hab. Barbary Adamiak oraz prof. dr hab. Janusza Borkowskiego przedstawiony w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, że interes prawny "aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracji jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych". Powyżej przytoczonych cech nie można przypisać właścicielom nieruchomości objętych wnioskiem w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ponieważ nie byli oni wnioskodawcami, a przez to wydana, zaskarżona decyzja w odniesieniu do nich nie cechuje się charakterem osobistym, własnym oraz indywidualnym skierowanym do właścicieli poszczególnych nieruchomości, wobec tego nie posiadają oni statusu strony w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skarżący zwrócił uwagę, że w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przepisami prawa materialnego jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 w/w ustawy, stroną postępowania jest wyłącznie gmina. Na podstawie wskazanego przepisu prawa materialnego posiada ona interes prawny bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje właścicieli gruntów jako odrębnych stron postępowania. Właściciele gruntów mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny w wynikach tego postępowania, a przez to nie posiadają przymiotu strony.

Skarżący dodał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest jednym z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Ustalenia te są wiążące dla gmin przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia nie wywiera żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Czyli, jeżeli plan nie jest uchwalony, to grunty rolne nim objęte nadal zachowują swój charakter rolny i muszą być wykorzystane zgodnie z ich dotychczasowym, rolnym przeznaczeniem.

Skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akr II OSK 329/09, w którym stwierdzono, że właściciele i użytkownicy wieczyści nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa.

W związku z tym, że właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o zmianę przeznaczenia gruntów, lecz tylko interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu, skarżący uznał zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczący naruszenia art. 61 § 4 kpa i art. 10 § 1 kpa za bezzasadny. W takiej sytuacji, biorąc pod uwagę art. 147 kpa, w ocenie skarżącego nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a..

Miasto i Gmina W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Jednocześnie, powołując art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., złożyła wniosek o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, mającej na celu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości poprzez ustalenie, czy w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych o leśnych w przedmiocie wyrażenia zgody na przekwalifikowanie gruntów rolnych na cele nierolnicze stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a tym samym jej art. 28 oraz wyjaśnienie, czy status strony tego postępowania posiadają wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionym zarzucie.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim wnioskodawca, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Jednakże przyjąć należy, że w postępowaniu tym przymiot strony może przysługiwać także właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne).

Oceniając interes prawny właściciela gruntu rolnego (leśnego) w postępowaniu o zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwość ich zabudowy. Podkreślić trzeba, że decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są decyzjami administracyjnymi, które dotyczą konkretnego, oznaczonego indywidualnie terenu, z których wynikają określone prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i towarzyszące im obowiązki, przenoszone wraz z prawem do terenu. Każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Dodatkowo należy wskazać, że z prawem własności gruntu rolnego wiążą się prawa i obowiązki uregulowane w rozdziale 4 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów), a więc w przepisach prawa administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dodatkowo należy odnotować, co zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 92/10 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości". W tej sytuacji nie zachodziła konieczność występowania, z sugerowanym przez Miasto i Gminę W., wnioskiem o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 28 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Natomiast usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 147 kpa. Mianowicie Sąd pierwszej instancji nie mógł z urzędu uwzględnić okoliczności, że w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału wszyscy właściciele nieruchomości objętych wnioskiem na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim z tego względu, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka, wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, , z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08 , z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 ) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela.

Podkreślić należy, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W konsekwencji należało dojść do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 kpa. Naruszenie niniejsze mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy, gdyż jego skutkiem jest nierozponanie przez Sąd pierwszej instancji meritum sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na szczególny charakter sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.