Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 23 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. jawna – J. K. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1206/10 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedziba w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...].09.2010r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...].06.2010r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "osiedle mieszkaniowe wielorodzinne "Wisłok" z usługami nieuciążliwymi, usługami handlowymi, budynek biurowo-handlowy wraz z infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym na działkach nr [...]-[...], w obrębie [...] w Rzeszowie oraz włączenia do dróg publicznych przez działki nr [...],[...] w obrębie [...] w Rzeszowie przy ulicy [...] i [...]" i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I Instancji .

Skargę na w/w decyzję wniosła "[...]" Spółka z o.o. w R.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2010 r. Przedsiębiorstwo [...] "[...]" – J. K. spółka jawna z siedzibą w L. (dalej zwana - PPL "[...]") zwróciła się o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wniosku podano, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją PPL "[...]" nie brała udziału, chociaż decyzja dotyczy jej interesu prawnego, który wynika z faktu, że nieruchomość, na której położony jest zakład PPL "[...]" znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Lokalizacja inwestycji przy ul. Trembeckiego spowoduje zwiększenie liczby pojazdów uczestniczących w ruchu ulicznym na tej ulicy, co z kolei może doprowadzić do poważnych utrudnień w funkcjonowaniu zakładu wnioskodawcy, do którego dojeżdżają samochody o bardzo dużych gabarytach. Ponadto interes prawny wnioskodawcy wynika z art. 73 ust.6 w zw. z art. 73 ust.5 ustawy – Prawo ochrony środowiska (zwana dalej "p.o.ś."). Zgodnie z drugim z powołanych przepisów osiedla mieszkaniowe powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie poważnych awarii. Takim zakładem jest PPL "[...]" z uwagi na używanie amoniaku w procesie produkcji. Brak zachowania wymogu bezpiecznej odległości przy budowie planowanego osiedla daje podstawę do nałożenia na zgłaszającego się dodatkowych obowiązków w oparciu o treść art. 73 ust.6 p.o.ś.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1206/10, oddalił wniosek PPL "[...]" o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w przedmiotowej sprawie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego wnioskodawca w pierwszej kolejności argumentował, iż planowana inwestycja spowoduje zwiększenie liczby pojazdów na ulicy Trembeckiego, co w konsekwencji w jego ocenie może doprowadzić do poważnych utrudnień w funkcjonowaniu zakładu, do którego dojeżdżają samochody o dużych gabarytach. Powyższa argumentacja w ocenie Sądu wskazuje, iż w związku z realizacją planowanej inwestycji może dojść do naruszenia interesu faktycznego wnioskodawcy. Interes ten przejawia się w dążeniu do zachowania dotychczasowych warunków komunikacyjnych. Usytuowanie w przy ul. Trembeckiego nowych budynków w pewnym stopniu przyczyni się do zwiększenia ruchu na tej ulicy, jak również w sąsiedztwie tej ulicy. Ta jednak okoliczność, w ocenie Sądu, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią normy prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie.

Sąd I instancji wskazał dalej, że zgodnie z art. 73 ust.5 p.o.ś. osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust.1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie poważnej awarii. Przepis art. 73 ust.6 p.o.ś. stanowi natomiast, że istniejącym zakładom, o których mowa w ust.3 i 4, dla których bezpieczna odległość nie została zachowana, organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą, po uzyskaniu opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej, wydać decyzję w zakresie nałożenia dodatkowych zabezpieczeń technicznych, aby zmniejszyć niebezpieczeństwa, na jakie są narażeni ludzie. W ocenie skarżącego przewidziana w art. 73 ust.6 p.o.ś. możliwość nałożenia w przyszłości i pod warunkiem zrealizowania przez inwestora planowanej inwestycji z pominięciem zachowania bezpiecznej odległości od zakładu, o której mowa w art. 73 ust.5 p.o.ś., przesądza o tym, że wynik prowadzonego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest trafne, ponieważ zakłada istnienie interesu prawnego w przyszłości po spełnieniu warunku, iż wniosek inwestora zostanie pozytywnie rozstrzygnięty przy jednoczesnym zignorowaniu wymogów lokalizacyjnych, o których mowa w art. 73 ust.5 p.o.ś.. Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. musi istnieć faktycznie w momencie złożenia wniosku a nie jedynie potencjalnie i przy jednoczesnym założeniu, że sprawa zostanie rozstrzygnięta z naruszeniem przepisów dotyczących lokalizacji osiedli mieszkaniowych w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie poważnej awarii.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że stronami postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oprócz wnioskodawcy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ma być umiejscowiona inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji, której dotyczy postępowanie. Podzielając poglądy judykatury Sąd I instancji stwierdził, że z argumentacji przytoczonej we wniosku nie wynika także, by interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., wnioskodawca wywodził z faktu posiadania w stosunku do terenu planowanej inwestycji prawa własności lub użytkowania wieczystego. Sam fakt położenia nieruchomości wnioskodawcy w obszarze analizowanym o takim oddziaływaniu nie przesądza.

Przedsiębiorstwo [...] "[...]" – J. K. spółka jawna z siedzibą w L. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie w całości i dopuszczenie przedsiębiorstwa w charakterze uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 73 ust. 6 w zw. z ust. 5 p.o.ś. przez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że nie stanowią one dla właściciela zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii legitymacji do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego, którego lokalizacja przewidziana jest na obszarze w całości zagrożonym wystąpieniem śmiertelnych porażeń od amoniaku w przypadku wystąpienia w takim zakładzie awarii, a w konsekwencji: błędne przyjęcie jakoby PPL "[...]" nie przysługiwał status uczestnika w niniejszym postępowaniu. Zarzucono również naruszenie art. 29 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez bezpodstawne uznanie, że zamierzona inwestycja nie będzie oddziaływała na pobliską nieruchomość należącą do PPL "[...]", co w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowi o przysługiwaniu PPL "[...]" nie tylko interesu faktycznego, ale właśnie interesu prawnego, do ochrony którego w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy PPL "[...]" ma prawo, a zatem także w toku niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym, na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiot powinien wykazać, że wynik postępowania administracyjnego dotyczy interesu prawnego tego podmiotu.

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (Postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 18/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Uwzględniając powyższe uwagi należało podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż wskazane przez PPL "[...]" okoliczności nie uzasadniały dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie koniecznie jest dokonanie zastrzeżeń do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim podkreślenia wymaga to, że w sprawie brak jest materiału dowodowego pozwalającego na dokonywanie ustaleń faktycznych niezbędnych do tego, aby możliwe było odniesienie się do norm prawa materialnego, z których wnioskodawca wywodzi swój interes prawny.

Zauważyć należy, że w decyzji SKO w Rzeszowie z dnia [...] września 2010 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, m. in. wskazano, że "przedmiotowa decyzja w pkt. 2 zawiera "zalecenia" odsunięcia projektowanej zabudowy w pasie 60 metrów zasięgu strefy zagrożenia wycieku amoniaku od granic zakładów PPL "[...]" oraz [...] – potencjalnych sprawców poważnych awarii. Organ bowiem ustalił, że żaden z tych zakładów nie został zaliczony do grupy zakładów dużego ryzyka lub zwiększonego ryzyka, natomiast oba zostały zaliczone do potencjalnych sprawców poważnych awarii ze względu na magazynowanie i używanie amoniaku. Powyższe zalecenie organ sformułował w oparciu o "Poradnik dla ratowników na potrzeby pierwszej fazy akcji ratowniczej podczas zdarzeń z materiałami niebezpiecznymi FIREX 2006" oraz informację Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 28.05.2010 r.

Zdaniem SKO przepis art. 54 uopizp nie daje podstaw do wydawania przez organ "zaleceń" a tylko do określania jednoznacznych warunków zabudowy w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych".

Ponadto organ odwoławczy podniósł, ze "również w sferze merytorycznej nie wzięto pod uwagę toczącego się postępowania wskutek dokonanego przez PPL "[...]" w dniu 1.06.2010 r. zgłoszenia w trybie art. 250 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zmianami) prowadzenia zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej w związku z posiadaniem na terenie zakładu instalacji amoniakalnej mogącej zgromadzić maksymalnie 57694 kg amoniaku". Jednocześnie organ wskazał na regulację art. 73 ust. 1 p.o.ś., który "nakazuje uwzględnić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczenia wynikające z ust. 5 tegoż artykułu, który stanowi, iż osiedla mieszkaniowe, obiekty użyteczności publicznej, budynki zamieszkania zbiorowego, obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, drogi krajowe oraz linie kolejowe o znaczeniu państwowym powinny być lokalizowane w bezpiecznej odległości od zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii."

Z wytycznych organu odwoławczego wynika, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownej oceny w tym zakresie. W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że w toku ponownego postępowania organ I instancji winien dokonać ponownej analizy uzupełnionego materiału dowodowego pod kątem zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, a w szczególności przepisem art. 73 ust. 5 p.o.ś. Prowadzenie postępowania w powyższym zakresie łączyć się będzie również z potrzebą oceny co do kręgu podmiotów, które będą miały status strony w przedmiotowym postępowaniu. Zależeć to będzie oczywiście od wyników czynności wyjaśniających, które zostaną dokonane w trakcie ponownego rozpoznania sprawy.

Dopiero uzupełnienie materiału dowodowego i jego odpowiednia analiza pozwoli organowi administracji rozstrzygnąć m. in. kwestię statusu PPL "[...]" w prowadzonym postępowaniu.

Niezależnie od tego, że organ administracji ma obowiązek właściwego określenia stron postępowania oraz zapewnienia im udziału w sprawie, to również wnioskodawca będzie mógł skorzystać ze środków prawnych, które umożliwią ponowną kontrolę działań organów administracji w omawianym zakresie.

Z tycz wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił, jak w sentencji.