II SAB/Wa 687/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-03-04	
Data wpływu	2023-11-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Góraj
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Mateusz Rogala /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Zdrowia	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. D. z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego K. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] października 2023 r. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. zwrócił się do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji w postaci pełnej treść propozycji nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego w zakresie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty, opracowanej przez zespół powołany zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania zmian standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty (Dz. Urz. Ministra Zdrowia, Warszawa, dnia 30 września 2022 r. Poz. 107).

W dniu [...] października 2023 r. została mu udostępniona informacja w postaci stwierdzenia, że opracowana przez ww. zespół propozycja zmiany standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty została przekazana do Ministerstwa Edukacji i Nauki, celem rozpoczęcia procedury legislacyjnej. Dodatkowo został poinformowany, że obecnie trwają jeszcze robocze uzgodnienia między ww. resortami w zakresie wypracowania ostatecznej wersji projektu standardu, oraz że projekt nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Edukacji w zakresie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty, będzie zgodnie z procedurą legislacyjną przekazany do konsultacji publicznych i opiniowania.

Skarżący podkreślił, że przekazana mu przez organ informacja nie była przedmiotem wniosku, doszło więc do udostępnienia informacji innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej załatwiony został zgodnie z przepisami ustawy, bowiem skarżący otrzymał informacje i wyjaśnienie w piśmie z dnia [...] października 2023 r. w zakresie propozycji zmian standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty opracowanych przez Zespół do spraw opracowania zmian standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty powołany na mocy zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2022 r.

Ponadto, organ wyjaśnił, że w kolejnym przesłanym skarżącemu piśmie z dnia [...] listopada 2023 r., wskazano, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, bowiem żądany we wniosku dokument ma charakter wewnętrzny.

W ocenie organu, przygotowane przez Zespół propozycje zmiany standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty mają charakter dokumentu wewnętrznego, służącego na dalszym etapie jego procedowania, realizacji zadania publicznego polegającego na przygotowaniu przez Ministra Edukacji i Nauki konkretnego projektu aktu prawnego zmieniającego załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia (dotyczy standardu kształcenia w zawodzie farmaceuty). Na podstawie tego dokumentu Minister Edukacji i Nauki opracuje ostateczny projekt nowelizacji rozporządzenia, który zostanie zgodnie z procedurą legislacyjną, przekazany do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Ministra Zdrowia zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] października 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).

Wniosek skarżącego z dnia [...] października 2023 r. dotyczył pełnej treść propozycji nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2019 r., opracowanej przez zespół powołany zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania zmian standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty.

Organ w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] istopada 2023 r. zawarł stanowisko, podtrzymane również w odpowiedzi na skargę, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej, bowiem ma charakter dokumentu wewnętrznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z tym stanowiskiem organu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosił o udostępnienie mu dokumentu stanowiącego efekt końcowy pracy zespołu powołanego na mocy zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2022 r. w sprawie powołania Zespołu do spraw opracowania zmian standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty. Jak wynika z treści § 1 ust. 2 tego zarządzenia, Zespół jest organem pomocniczym ministra właściwego do spraw zdrowia. Zespół zakończy swoją działalność z dniem przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia przez Przewodniczącego propozycji nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2019 r. w sprawie standardów kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, farmaceuty, pielęgniarki, położnej, diagnosty laboratoryjnego, fizjoterapeuty i ratownika medycznego w zakresie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty, nie później jednak niż do dnia 31 stycznia 2023 r. (§ 9 zarządzenia).

W ocenie Sądu to, że przygotowanie wnioskowanego dokumentu stanowiło jeden z niezbędnych etapów trwających prac legislacyjnych, nie zmienia faktu, iż nie stanowił on dokumentu wewnętrznego w wyżej przedstawionym rozumieniu. Dokument ten nie służył bowiem jedynie wewnętrznym celom podmiotu zobowiązanego, takim jak gromadzenie czy wymiana informacji, lecz stanowił uzewnętrznienie stanowiska organu, które było niezbędne, by minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.), określił w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia standardy kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty.

Wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Ministra Zdrowia w dniu [...] października 2023 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] października 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2023 r., stwierdzając, że zespół powołany zarządzeniem z dnia [...] września 2022 r. zakończył swoją działalność z dniem [...] stycznia 2023 r. Opracowana przez ww. zespół propozycja zmiany standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty została przekazana do Ministerstwa Edukacji i Nauki, celem rozpoczęcia procedury legislacyjnej. Obecnie trwają jeszcze robocze uzgodnienia między ww. resortami w zakresie wypracowania ostatecznej wersji projektu standardu, oraz że projekt nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Edukacji w zakresie standardu kształcenia przygotowującego do wykonywania zawodu farmaceuty, będzie zgodnie z procedurą legislacyjną przekazany do konsultacji publicznych i opiniowania.

Zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] października 2023 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej w postaci konkretnego dokumentu, tj. przygotowanej przez zespół propozycji nowelizacji rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 lipca 2019 r. Tego dokumentu skarżący bez wątpienia w ustawowym terminie nie otrzymał.

Jako oczywiście błędne jawi się przy tym stanowisko organu, zgodnie z którym nie pozostawał on w bezczynności bowiem podjął działania w związku z wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. i odpowiedział skarżącemu w piśmie z dnia [...] października 2023 r. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostepnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przesłanie pisma o treści niestanowiącej odpowiedzi na wniosek jest jedynie próbą obejścia wspomnianych przepisów i jako taka nie może odnieść zamierzonego przez organ skutku.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Minister Zdrowia pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej udzielił odpowiedzi na ten wniosek w ustawowym terminie, tj. w dniu [...] października 2023 r. Odpowiedź ta – jak już wskazano – nie stanowiła prawidłowej reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jednak - co istotne - organ w kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem jest to dokument wewnętrzny związany z prowadzonymi pracami legislacyjnymi. Powyższe świadczy o tym, że ostatecznie bezczynność Ministra Zdrowia nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny charakteru żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O kosztach w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.